Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa [...] w K., A. S., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 403/16 w sprawie ze skarg [...] Towarzystwa [...] w K., G. L., M. L., A. S., J. S. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 maja 2017 r., sygn. II SA/Gl 403/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skarg [...] w K., G. L., M. L., A. S., J. S. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: SKO w C.) z [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargi.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, SKO w C. zasadnie stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania zarzutu, że postępowanie wykazało zasadność realizacji inwestycji w innym wariancie, niż proponowany przez wnioskodawcę. Przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport) został oceniony przez organy administracji oraz organ uzgadniający pod względem treści uregulowanej w art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Według Sądu I instancji, w toku postępowania uzgadniającego wyjaśniono wszelkie wątpliwości związane z wyborem jednego z sześciu wariantów realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera inwentaryzację przyrodniczą, poprzedzoną obserwacjami przeprowadzonymi w 2013 r., m.in. w okresie rozrodu płazów, wskazanym przez skarżącą organizację ekologiczną. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodu podważającego stanowisko inwestora, oparte na przedłożonym raporcie.

Sąd I instancji ocenił, że wyjaśnienia inwestora oraz uzupełnienie raportu, na którym oparto postanowienie uzgadniające, potwierdza, że na analizowanym obszarze występują korytarze ekologiczne o znaczeniu lokalnym. Obserwowano jedynie osobniki przemieszczające się wzdłuż koryt cieków, pomiędzy poszczególnymi zbiornikami wodnymi. Aby zagwarantować skuteczność migracji, w decyzji organu I instancji, zgodnie ze stanowiskiem organu uzgadniającego, określono wymiary projektowanych przepustów i odcinki wygrodzeń naprowadzająco-ochronnych.

Odnosząc się do dowodu z opinii geologicznej, opracowanej po wydaniu zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie mieści się w ramach postępowania uzupełniającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. Według Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżących, raport zawiera dokumentację geologiczną, której wyników nie podważono w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia Dyrektywy 2011/52/UE poprzez niezastosowanie zasady prewencji i przezorności, Sąd I instancji uznał, że zasady te zostały dochowane z uwagi na wprowadzenie w decyzji wymogów zabezpieczenia terenu budowy przez montaż tymczasowych ogrodzeń i montaż pułapek dla migrujących płazów oraz nakazie ich przenoszenia pod nadzorem przyrodniczym do stanowisk zastępczych, a także zapewnieniu nadzoru przyrodniczego. W ocenie Sądu I instancji, nie ma podstaw prawnych do kwestionowania stanowiska inwestora co do braku konieczności wykonania zbiornika zastępczego. Zgodnie z raportem, w tym rejonie znajdują się dwa przepusty, które przy pełnym wygrodzeniu i zasięgu migracji (500-2000 m) zapewniają możliwości przemieszczania się płazów. Zdaniem Sądu I instancji, chybione są też zarzuty naruszenia art. 3, 5 i 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. z uwagi na pominięcie udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej A. S., J. S. i [...] w K. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

1. naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skarg, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2. naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3) u.u.i.ś. i uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie nastąpiło z pominięciem udziału społeczeństwa;

3. naruszenie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez wadliwe uznanie, że wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, wobec czego organ winien odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia było prawidłowe;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.u.i.ś. polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

5. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 5 u.u.i.ś. przez uznanie, że wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli było prawidłowe;

6. naruszenie art. 7 k.p.a. przez uznanie, że wydanie decyzji pomimo niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie się jedynie na wyjaśnieniach pełnomocnika inwestora w przedmiocie obecności płazów w zbiorniku wodnym zlokalizowanym w rejonie km 3+450, pomimo że z raportu nie wynika, aby wykonano badania wykluczające obecność płazów w przedmiotowym miejscu, choć badania te są niezbędne celem potwierdzenia bądź wykluczenia tej okoliczności;

7. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 5 u.u.i.ś. przez jego błędną wykładnię i odmowę przyznania statusu strony osobom wymienionym w pkt IV decyzji;

8. naruszenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko przez uznanie, że zasady dyrektywy zostały dochowane, podczas gdy prawidłowa analiza prowadzi do wniosków odmiennych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 oraz art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Na podstawie art. 200 i art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z [...] września 2017 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a skarżący nie określili, której z nich dotyczy zarzut.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.u.i.ś. oraz art. 5 u.u.i.ś. Odnosząc się do tego zarzutu oraz wszystkich pozostałych w ten sposób sformułowanych zarzutów, wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio ww. przepisów u.u.i.ś. oraz k.p.a., lecz kontrolował stosowanie tych przepisów przez orzekające w sprawie organy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 10 uzasadnienia wyroku ocenił prawidłowo kwestię udziału społeczeństwa w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono natomiast, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem głosów i opinii lokalnej społeczności. Z tym poglądem skarżących kasacyjnie nie można się zgodzić. Informacja o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej została podana do publicznej wiadomości w piśmie z [...] września 2013 r., a [...] lipca 2014 r. została podana do publicznej wiadomości informacja o złożeniu raportu, w której wskazano miejsce udostępnienia raportu i wyznaczono termin 21 dni do składania uwag i wniosków. W wyznaczonym terminie wpłynęły dwie uwagi stron.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego organ administracji wydał zgodę na realizację przedsięwzięcia, pomimo że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność jego realizacji w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. Inwestor rozpatrywał kilka wariantów realizacji przedsięwzięcia. Z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że żaden z wariantów nie narusza chronionych prawem siedlisk oraz nie powoduje konieczności zniszczenia gatunków roślin chronionych. W wariancie wybranym do realizacji zaprojektowano przepusty umożliwiające bezpieczne przekraczanie drogi przez płazy oraz inne małe zwierzęta. W trakcie opracowania raportu przeanalizowano możliwe działania minimalizujące negatywny wpływ wariantów na środowisko przyrodnicze na etapie budowy i eksploatacji przedsięwzięcia. Wpływ przedsięwzięcia na przyrodę określono na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej na trasie przebiegu poszczególnych wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 u.u.i.ś. Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), orzekające w sprawie organy, wywiązały się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza przedłożonego raportu. Organy w toku przedmiotowego postępowania przeprowadziły też dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i nie przyjmowały biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania. Analiza materiału dowodowego wykazała, że w obszarze objętym inwentaryzacją przyrodniczą nie stwierdzono występowania rzadkich zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymagałaby podjęcia specyficznych działań (włącznie z przenoszeniem populacji na stanowiska zastępcze), zapobiegających lub minimalizujących oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego realizacji i eksploatacji. Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii obecności płazów w zbiorniku wodnym, zlokalizowanym w rejonie km 3+450 wskazać należy, że na inwestora nałożono obowiązek odławiania i przenoszenia płazów w postaci osobników dorosłych, oraz ich form rozwojowych, poza sferę zagrożenia. Przenoszenie odłowionych płazów powinno być wykonywane poza plac budowy do miejsc umożliwiających ich przetrwanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji całego art. 3 u.u.i.ś., ponieważ przepis ten zawiera obszerny słowniczek pojęć ustawowych, a skarżący kasacyjnie nie wskazali ani w opisie zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, której definicji ustawowej dotyczy zarzut.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 i 5 u.u.i.ś. W postępowaniu środowiskowym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanego przedsięwzięcia jest stwierdzenie, że na daną nieruchomość rozciąga się negatywne oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie SKO w C. uwzględniło także teren objęty zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Badając legitymację odwołujących się, SKO w C. zwrócił się indywidualnie do osób odwołujących się z wezwaniem do wykazania swojego interesu prawnego. Jednocześnie organ II instancji zwrócił się do organu I instancji o przedstawienie zestawienia nieruchomości, jakie odwołujący posiadają w obrębie miejscowości Woźniki. Co do zasady, w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., w drodze decyzji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko przez uznanie, że zasady dyrektywy zostały dochowane, podczas gdy prawidłowa analiza prowadzi do odmiennych wniosków. Stopień ogólności tego zarzutu oraz brak jego uszczegółowienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej utrudniał jego ocenę. Skarżący kasacyjnie powołując się na ww. dyrektywę podnoszą, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ administracji, wbrew "wytycznym" ww. dyrektywy, nie zastosowały zasad prewencji i przezorności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim poglądem nie można się zgodzić. Ma rację Sąd I instancji, który na str. 9 uzasadnienia wyroku, odnosząc się do zarzutu naruszenia dyrektywy 2011/52/UE poprzez niezastosowanie zasady prewencji i przezorności stwierdził, że zasady te zostały dochowane. W decyzji wprowadzono bowiem wymogi zabezpieczenia terenu budowy przez montaż tymczasowych ogrodzeń i pułapek dla migrujących płazów oraz nakaz ich przenoszenia pod nadzorem przyrodniczym do stanowisk zastępczych, a także zapewnienie nadzoru przyrodniczego celem weryfikacji rzeczywistego zasiedlania siedlisk przez płazy i gady w granicach terenu inwestycji w okresie rozpoczęcia prac (pkt II decyzji organu I instancji).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.