II SA/Bk 767/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-23	
Data wpływu	2015-12-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Markowski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1456; art. 10 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Tezy
1.	Związanie składu orzekającego treścią uchwały powiększonego składu NSA (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) nie może być automatycznym powodem stwierdzenia nieważności decyzji organu zawierającej rozstrzygnięcie odmienne od stanowiska uchwały. 

2.	Jeśli organ administracji wydaje decyzję zawierającą rozstrzygnięcie odmienne od stanowiska uchwały powiększonego składu NSA, która wprowadza jasny, obowiązujący de facto mocą autorytetu sposób rozumienia określonego przepisu – to aby uchronić się przed zarzutem rażącego naruszenia prawa polegającym na wydaniu decyzji opartej na wykładni oczywiście błędnej, powinien powołać argumentację podważającą, przełamującą wynik wykładni zawarty w uchwale.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zasiłków rodzinnych i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2015 roku, nr [...].	
Uzasadnienie
W części I decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. orzekł o przyznaniu J. R. świadczenia w formie:

1. zasiłku rodzinnego na dziecko (D. R.) w wieku do 5 lat –– w kwocie 77 zł miesięcznie na okres 1 września 2014 r. – 31 października 2014 r.;

2. zasiłku rodzinnego na dziecko (K. R.) w wieku do 5 lat – w kwocie 77 zł miesięcznie na okres 1 września 2014 r. – 31 października 2014 r.;

3. zasiłku rodzinnego na dziecko (P. R.) w wieku do 5 lat – w kwocie 77 zł miesięcznie na okres 1 września 2014 r. – 31 października 2014 r.;

4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu – na K. R., P. R. - w kwocie 400 zł miesięcznie na okres 1 września 2014 r. – 31 października 2015 r.;

5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. R. w kwocie 80 zł miesięcznie na okres 1 września 2014 – 31 października 2014 r.

W części II decyzji organ odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych na szczegółowo wskazane w tej części okresy.

W części III decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie orzeczeń zawartych w części I.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono wyłącznie przyczyny odmowy przyznania świadczeń (część II).

Decyzja stała się ostateczna bez jej zaskarżenia.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S., działając na podstawie art. 184 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł sprzeciw od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I.4 decyzji i zarzucił w tym zakresie rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r., poprzez bezzasadne przyjęcie – wbrew uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 - że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, podczas gdy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. - w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu - przysługuje na każde z tych dzieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (w części zaskarżonej), ewentualnie o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na interes społeczny i słuszny interes strony – poprzez przyznanie dodatku rodzinnego do zasiłku rodzinnego na każde dziecko tj. po 400 zł miesięcznie w okresie 1 września 2014 r. – 31 października 2014 r.

W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że J. R. podczas jednego porodu urodziła dwoje dzieci, korzystała z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, na każde z tych dzieci przysługiwał jej zasiłek rodzinny, a do każdego z zasiłków rodzinnych przysługiwał jej (czego nie dostrzegł organ) dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Prokurator powołał treść uchwały w sprawie I OPS 15/13 i wskazał za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ustawodawca w art. 10 ust. 1 u.ś.r. nie zastrzegł wypłacania tylko jednego dodatku do zasiłku rodzinnego, nadto powiązał prawo do dodatku z przesłanką opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem Prokuratora, po dniu wydania uchwały nie może być wątpliwości, że przepis art. 10 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć jako uprawniający do dodatku do zasiłku rodzinnego na każde dziecko, nad którym sprawowana jest opieka w okresie urlopu wychowawczego. Niezależnie od powyższej argumentacji Prokurator stwierdził wystąpienie podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bowiem okoliczność wydawania diametralnie innych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i w zbliżonych okresach godzi w zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nie zgodziło się z zarzutem wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że dla wystąpienia powyższej przesłanki nieważności muszą być spełnione łącznie trzy warunki: naruszenie ma być oczywiste i wyraźne, przepis nie wymaga interpretacji, skutki spowodowane naruszeniem nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie może zatem być mowy o rażącym naruszeniu prawa tylko i wyłącznie dlatego, że organ orzekł odmiennie niż wykładnia dokonania przez sąd administracyjny w uchwale. Jak wskazało Kolegium, o niejednoznaczności przepisu świadczy chociażby fakt rozbieżnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w której zarysowały się dwa poglądy: o przysługiwaniu jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego (z uwagi na to, że szczególną formą wsparcia rodziny z więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu jest istotne wydłużenie czasu pobierania dodatku, a nie zwielokrotnienie jego wysokości); o przysługiwaniu dodatku na każde dziecko, co pozwoli zrealizować funkcję zaopatrzeniową dodatku. Drugi pogląd podzielił co prawda NSA w uchwale sygn. akt I OPS 15/13, jednakże uchwała nie staje się prawem powszechnie obowiązującym. Nadto Kolegium wskazało, że decyzja, od której Prokurator wniósł sprzeciw, nie jest dotknięta inną wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Od decyzji z dnia [...] września 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powtarzając w całości stanowisko ze sprzeciwu, zgodnie z którym po uchwale NSA w sprawie I OPS 15/13 nie może być wątpliwości, że na podstawie art. 10 ust. 1 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, gdy chodzi o dzieci (więcej niż jedno) urodzone w trakcie jednego porodu - dodatek przysługuje na każde dziecko. Prokurator dodatkowo zarzucił naruszenie art. 15 § 1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że wydanie przez organ administracji decyzji wbrew interpretacji przepisu dokonanej przez NSA w uchwale abstrakcyjnej - nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że tryb nieważności postępowania służy sprawdzeniu czy kwestionowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. Takiego sprawdzenia w sprawie dokonano z wynikiem negatywnym, w tym w szczególności co do wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 10 ust. 1 u.ś.r. był interpretowany niejednolicie (przytoczyło rozbieżne poglądy sądów administracyjnych), którą to niejednoznaczność wyeliminowała dopiero uchwała NSA w sprawie I OPS15/13. Skoro zatem istniały podstawy do różnych kierunków interpretacyjnych, wymagające aż uchwały NSA, to nie można przyjąć, że wybranie jednego z tych kierunków rażąco narusza prawo. Nadto przyznano, że uchwała ma moc ogólną i wiążącą bezpośrednio wszystkie sądy i pośrednio organy administracji, zaś po jej wydaniu nie jest możliwa inna niż w niej wskazana interpretacja przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jednakże w postępowaniu nadzorczym - nieważnościowym, nie dokonuje się interpretacji przepisu, a jedynie ocenia wystąpienie wad kwalifikowanych. Zastosowanie odmiennej wykładni od zaprezentowanej w uchwale NSA nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji.

Kolegium przeanalizowało treść decyzji także z punktu widzenia pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając wystąpienia żadnej z nich.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] października 2015 r. złożył do sądu administracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej w S., który zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 § 1 ust. 2 p.p.s.a.), a w konsekwencji naruszenie określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywateli wobec prawa poprzez błędne przyjęcie, że wydanie przez organ administracji publicznej decyzji wbrew interpretacji przepisu dokonanej przez NSA w uchwale abstrakcyjnej, które prowadzi do odmiennego stosowania prawa w sprawach o analogicznych lub zbliżonych stanach faktycznych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał uzasadniając zarzut skargi, doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyznanie J. R. tylko jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Nastąpiło to wbrew uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 podjętej w trybie art. 15 § 1 ust. 2 p.p.s.a. oraz z naruszeniem zasady równości. Jak wyjaśnił Prokurator, wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji publicznej zjawiskiem jest odmienne stosowanie prawa w sprawach o analogicznych lub zbliżonych stanach faktycznych, zaś zjawisku temu mają przeciwdziałać uchwały abstrakcyjne NSA dokonujące interpretacji przepisów. Po dniu podjęcia uchwały w sprawie I OPS 15/13 nie mogło być jakichkolwiek wątpliwości, także w organach administracji publicznej, że dodatek do zasiłku rodzinnego w stanie faktycznym takim jak ma miejsce w przypadku J. R. (dwoje dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu, przyznany na każde dziecko zasiłek rodzinny oraz sprawowanie opieki nad obydwojgiem dzieci w okresie urlopu wychowawczego) powinien zostać przyznany na każde z dwojga dzieci. Odmienne stanowisko prowadzi do zachwiania stabilności orzeczniczej organów administracji oraz sądów administracyjnych.

Prokurator wskazał na obowiązek sądu respektowania stanowiska przyjętego w uchwałach abstrakcyjnych wynikający pośrednio z treści art. 269 p.p.s.a..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, w którym Kolegium nie dopatrzyło się kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (oraz innych kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie) w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznaniu J. R. jednego dodatku do dwóch zasiłków rodzinnych (pobieranych na każde dziecko z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu). Skład orzekający zgadza się z oceną Prokuratora, że niedopatrzenie się wskazanej kwalifikowanej wady nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej jako k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane przede wszystkim jako sytuacja, w której zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a treścią obowiązującej normy prawnej i gdy pozostawanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zatem upatrywać w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa. Stąd też przyjmuje się również, że co do zasady rażące naruszenie prawa powinno dotyczyć wyłącznie naruszenia normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych, zaś uchybienie uzasadniające przyjęcie wystąpienia rażącego naruszenia prawa powinno być większej wagi niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji (vide wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 880/14 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej zwraca jednak uwagę, że nie można wykluczyć wystąpienia przypadków, gdy kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa będzie wynikała z oczywiście wadliwej interpretacji przepisu, prowadzącej do skutków niedających się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz szczegółowymi zasadami konstytucyjnymi. A zatem może się zdarzyć, że przesłankę rażącego naruszenia prawa spełni oczywiście błędna interpretacja przepisu kwalifikowana tak ze względu na skutki, które wywołuje, wyjątkowo ciężkie, przeważające stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 635/10, CBOSA).

Ostatnio wskazane stanowisko wpisuje się w kierunek interpretacji przesłanki rażącego naruszenia prawa prezentowany w doktrynie. Jak wskazała M. Jaśkowska: "Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski. Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem" (taż, komentarz do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., System Informacji Prawnej Lex/el. 2015).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że zakwestionowaną przez Prokuratora w trybie nieważności decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (w zasadzie zakwestionowanym punktem 4 części I tej decyzji) organy pomocy społecznej przyznały J. R. jeden dodatek do zasiłków rodzinnych przysługujących jej na dwóch synów (400 zł za okres 1 września 2014 r. – 31 października 2014 r.). Podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. był przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r., zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres: pkt 1 przepisu – 24 miesięcy kalendarzowych; pkt 2 przepisu – 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej); pkt 3 przepisu – 72 miesięcy kalendarzowych, jeśli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznająca jeden dodatek do zasiłków rodzinnych została wydana po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 sformułował następujący pogląd: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Prokurator upatruje rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. w tym, że po dniu podjęcia uchwały nie może być jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i organ nie mógł orzec odmiennie niż wskazuje na to treść uchwały. Jak wskazało SKO, uchwała nie wiąże bezpośrednio organów administracji, zatem orzeczenie niezgodne z treścią tezy uchwały – zważywszy na to, że fakt jej podjęcia wskazywał na znaczne wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisu – nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Istotnie zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że uchwała abstrakcyjna NSA tzn. uchwała mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), choć ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych (pośrednio, bowiem odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale wymaga przedstawienia zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi NSA – art. 269 § 1 p.p.s.a.) - nie posiada jednak mocy wiążącej ani bezpośrednio, ani pośrednio w stosunku do organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania administracyjnego. Wskazuje się natomiast w literaturze, że niewątpliwym jest, iż czynność procesowa strony zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z wykładnią uchwały będzie pozostawała de facto bezskuteczna. Organy administracji publicznej będą bowiem najczęściej akceptować wykładnię przyjętą w uchwale NSA w obawie przed zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ich rozstrzygnięcia opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały (tak, A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, J. Filipek (red.), Bielsko – Biała 2003, s. 602-603).

Stwierdzić zatem trzeba, że wobec faktu braku prawnego związania organów administracji publicznej tezą uchwały powiększonego składu NSA (abstrakcyjnej), a istnienia tego związania wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej ("mocą autorytetu"), wykluczone jest automatyczne przyjmowanie przez organy prowadzące sprawę w trybie nieważności, a następnie sąd administracyjny kontrolujący wynik postępowania nieważnościowego, iż zawsze spełniona będzie przesłanka rażącego naruszenia prawa w sytuacji oparcia decyzji administracyjnej ("zwykłej") na wykładni prawa sprzecznej ze stanowiskiem tzw. abstrakcyjnej uchwały NSA. Inaczej rzecz ujmując, jeśli skład orzekający sądu administracyjnego kontroluje wydaną w trybie nadzwyczajnym decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji "zwykłej" pozostającej w sprzeczności z tezą uchwały abstrakcyjnej NSA, to nie może automatycznie uchylić zaskarżonej decyzji ("nieważnościowej") jako wadliwej tylko z tego powodu, że nie uwzględniła sprzeczności decyzji "zwykłej" z treścią uchwały, a więc nie dostrzegła nieważności. Zobowiązanie organu nadzorczego do przyjęcia takiego automatycznego skutku nieważności nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach prawa. Nadto takiego zobowiązania nie można wyprowadzać z art. 269 § 1 p.p.s.a. i związania sądu administracyjnego sposobem interpretacji przyjętym w uchwale, bowiem to sąd a nie organ, który wydawał decyzję sprzeczną z uchwałą, jest treścią tej uchwały związany. Inaczej rzecz ujmując związanie sądu uchwałą NSA nie może być automatycznym powodem przypisania organowi przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Wykluczenie wskazanego automatyzmu nie oznacza jednak, że kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa w opisanej wyżej sytuacji ("sprzeczności" decyzji wydanej w trybie zwykłym z treścią uchwały abstrakcyjnej NSA) nigdy nie może wystąpić.

Jak wyżej wskazano, dominujące obecnie kompromisowe stanowisko odnośnie sposobu rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" akcentuje zarówno oczywistość naruszenia jak i to, czy skutki tego naruszenia dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi składającymi się na prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawa. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Jak trafnie zwrócił uwagę Prokurator, przeprowadzona przez Kolegium ocena decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w kontekście przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogła abstrahować od tezy uchwały w sprawie I OPS 15/13 i przytoczonego w niej uzasadnienia. Co prawda, jak wyżej wskazano, treść uchwały nie wiązała formalnie ani organu orzekającego w trybie zwykłym, ani organu orzekającego w trybie nieważnościowym, jednakże żaden z nich nie mógł przejść nad faktem wydania uchwały do porządku dziennego. Ustalenie w wyniku wydania uchwały sposobu rozumienia przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r. miało zatem w pierwszej kolejności dla organu orzekającego w trybie zwykłym takie znaczenie, że nie powinien on zachować się tak, jakby nie dostrzegał tej uchwały, a jeśli dostrzegł i nadal miał odmienne zdanie – obowiązany był ustosunkować się do argumentów zawartych w uzasadnieniu uchwały. Od dnia jej podjęcia sposób interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r. stał się bowiem dla praktyki orzekania sądowego na tyle jednoznaczny, że organ nie mógłby oczekiwać, iż nierespektująca tezy uchwały decyzja ostałaby się w razie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym bardziej zatem orzekając odmiennie od treści uchwały powinien był wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko przy czym w taki sposób, że jego argumentacja podważałaby tę tezę nie będąc jednocześnie opartą na jednym z poglądów sprzed wydania uchwały. Inaczej rzecz ujmując, jeśli organ administracji wydaje decyzję wyraźnie sprzeczną z treścią uchwały, która wprowadza jasny, określony, obowiązujący de facto mocą autorytetu sposób rozumienia określonego przepisu – to aby uchronić się przed zarzutem rażącego naruszenia prawa polegającym na wydaniu decyzji opartej na wykładni oczywiście błędnej, powinien powołać argumentację podważającą, przełamującą wynik wykładni zawarty w uchwale.

Jak wynika zaś z uzasadnienia uchwały w sprawie I OPS 15/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do dodatku, to nieuzasadniony jest argument, iż wydłużenie okresu pobierania dodatku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. jest wystarczającym i jedynym wsparciem rodzica więcej niż jednego dziecka urodzonego w trakcie jednego porodu. NSA wyjaśnił również, że skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego (skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie), ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy.

Nadto NSA dokonał również porównania norm ustanawiających prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego z konstrukcją norm ustanawiających prawa do innych podobnych świadczeń i wskazał, że:

- w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nie zastrzeżono maksymalnej kwoty dodatków, jak w przypadku dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ust. 3, 4 i 5 u.ś.r.). Uregulowanie wprost uprawniające do uzyskania dodatku z tytułu urodzenia dziecko "na każde dziecko" (art. 9 ust. 4 u.ś.r.) usuwa wyłącznie wątpliwości interpretacyjne w przypadku tego ostatnio wskazanego dodatku, natomiast nie wyklucza przyjęcia, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego powinien być przyznawany na każde dziecko, nad którym sprawowana jest ta opieka;

- brak jest podstaw do przyjęcia, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego ma służyć identycznemu celowi jak poprzednie, historyczne świadczenie w formie zasiłku wychowawczego. Jak wskazał NSA, przepis art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy, zaś takiego ograniczenia nie zawarto w u.ś.r. w stosunku do omawianego dodatku. Także sporny dodatek nie służy, podobnie jak zasiłek wychowawczy, częściowej rekompensacie utraty przez osobę uprawnioną zarobków w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego, bowiem został każdorazowo powiązany z zasiłkiem rodzinnym na dane dziecko.

NSA zakwestionował także możliwość wykładania art. 10 ust. 1 u.ś.r. wyłącznie poprzez uzasadnienie projektu ustawy, w którym wskazuje się wyłącznie na kwotę 400 zł dodatku dla rodzin (nie na każde dziecko). Zdaniem NSA, konstrukcja obowiązujących przepisów, a w szczególności powiązanie dodatków z zasiłkiem rodzinnym wyklucza możliwość przyjęcia, że obowiązujące normy przewidują wyłącznie jednokwotowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, a nie dodatek ten na każde dziecko, na które przyznano zasiłek rodzinny.

Wskazana uchwała w sprawie I OPS 15/13 zawiera zatem wyczerpujące i wszechstronne uzasadnienie stanowiska o konieczności określonego kierunku interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku decyzyjnego orzekania o prawie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania w okresie urlopu wychowawczego opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko uchwały w całości podziela, dlatego z jej uwzględnieniem jest zobowiązany dokonywać kontroli zaskarżonych decyzji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r., mimo że ewidentnie sprzeczna z treścią uchwały, nie tylko nie zawiera uzasadnienia przełamującego (podważającego) wynik wykładni powiększonego składu NSA, ale nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania tylko jednego dodatku do zasiłku rodzinnego (uzasadnienie dotyczy wyłącznie części odmownej), co przy wprowadzonym uchwałą swoistym stanie oczywistości rozumienia przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r. w obowiązującym porządku prawnym dyskwalifikuje tę decyzję jako dotkniętą wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa polegającego co najmniej na oczywiście błędnej wykładni. Co prawda brak uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w części przyznającej jeden dodatek do zasiłku rodzinnego można by tłumaczyć jako umotywowany uwzględnieniem w całości stanowiska strony (analogicznie jak wskazał ten sam organ w wydanej wobec tej samej wnioskodawczyni decyzji z dnia [...] października 2014 r., którą poddano nadzorowi w trybie nieważności, następnie skontrolowanemu przez sąd w sprawie II SA/Bk 768/15), jednakże w kontekście wydawania decyzji po uchwale o treści jednoznacznie korzystnej dla strony – motywacja ta, gdyby nawet znalazła się w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., byłaby nie do zaakceptowania. Nie sposób bowiem przyjąć, że wnioskodawczyni działałaby na swoją niekorzyść żądając przyznania jednego dodatku do dwóch zasiłków rodzinnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała uchwała umożliwiająca jej dochodzenie dwóch dodatków.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ MOPS w S. zignorował treść uchwały, nie uzasadnił swojego stanowiska i nie ustosunkował się konfrontacyjnie do treści uchwały. Takie postępowanie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, polegającego na orzeczeniu w oparciu o art. 10 ust. 1 u.ś.r. w sposób oczywiście błędny i naruszający dodatkowo w sposób rażący art. 107 § 3 k.p.a. Nie dostrzegło tego SKO, zatem również orzekło naruszając prawo – z tym że w przypadku Kolegium nastąpiło to z uchybieniem przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniało to uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2015 r. Dodać przy tym należy, że wad orzeczeń SKO nie sanuje wskazanie w tych orzeczeniach z jakich powodów zaakceptowano decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. jako nienaruszającą prawo w sposób rażący (jak wskazało SKO, uchwała powiększonego składu NSA nie wiąże organów) oraz wskazanie na argumenty jednego ze stanowisk poprzedzających podjęcie uchwały. Niezgodne z prawem jest, aby Kolegium prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności uzupełniało argumentację organu w sytuacji, gdy była ona niezbędna, co wyżej wykazano.

Ocena składu orzekającego w sprawie niniejszej, że kontrolowana decyzja odmawiająca uznania kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa narusza prawo tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika też z faktu, że Kolegium w żaden sposób – jak trafnie zarzucał Prokurator we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze - nie pochyliło się nad skutkami pozostawienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym spowoduje naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), chociażby z tego powodu, że sądy administracyjne uchylają decyzje orzekające o przyznaniu jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, powołując się przy tym na pogląd zawarty w uchwale I OPS 15/13 (vide np. wyroki z dnia 11 lutego 2016 r., IV SA/Po 722/15; z dnia 15 grudnia 2015 r., II SA/Rz 685/15; z dnia 26 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 527/15; z dnia 23 września 2014 r., III SA/Kr 478/14, CBOSA). Pozostawienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w obrocie prawnym spowoduje zatem, że w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej podmioty o tych samych cechach będą traktowane odmiennie.

Zauważyć też należy, że dalsze funkcjonowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w obrocie prawnym, które miałoby miejsce na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji SKO i ją poprzedzającej decyzji z dnia [...] września 2015 r., nie daje się pogodzić ze sformułowaną w art. 71 Konstytucji zasadą ochrony rodziny, matki i dziecka. Jak postanowiono w tym przepisie, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nadto matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Zdaniem sądu, powyższe konstytucyjne zasady uniemożliwiają uznanie, że skutki decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami ochrony rodziny i obowiązku państwa wspomagania rodziny w utrzymaniu. Jak wskazał zresztą NSA w uzasadnieniu uchwały I OPS 15/13, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, to finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci.

Końcowo wskazać też należy, że konieczność usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] września 2015 r., jako umożliwiających pozostanie w tym obrocie również decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., znajduje dodatkowe wsparcie w fakcie braku innego niż stwierdzenie nieważności trybu eliminacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. z obrotu prawnego. Sąd ma przy tym na uwadze zarówno przepis art. 31 u.ś.r. jak i art. 155 k.p.a. powołany przez Prokuratora w sprzeciwie.

Zgodnie z art. 31 u.ś.r. jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz – przy czym termin ten liczy się od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Nie wynika jednak z akt sprawy niniejszej, by organ orzekający w trybie zwykłym zawiadamiał lub miał zamiar zawiadamiać wnioskodawczynię o ewentualnym błędzie (przyznaniu jednego zamiast dwóch dodatków) lub też by prowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji zmieniającej (prostującej) z urzędu decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Prokurator nie posiada też środków prawnych, by któryś z tych dwóch sposobów "naprawy" decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wdrożyć. Po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. mógł jedynie – na zasadach określonych w art. 184 § 1 k.p.a. – wnieść sprzeciw żądając stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, jej uchylenia lub zmiany na zasadach przewidzianych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Z oczywistych względów nie mógł mieć zastosowania tryb wznowienia postępowania z uwagi na brak okoliczności spełniającej przesłanki wznowienia. Natomiast w literaturze wskazuje się, że art. 31 u.ś.r. stanowiąc o prostowaniu błędnej decyzji w przedmiocie świadczeń nie traktuje o prostowaniu oczywistych omyłek, ale o trybie zmiany decyzji, przy czym zmiana ta nie jest instytucją nową, odmienną od przewidzianych w art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. (vide K. Małysa – Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, komentarz do art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, System Informacji Prawnej Lex/el. 2015). Oznacza to, że Prokurator może żądać zmiany decyzji, także na podstawie art. 31 u.ś.r., tylko na warunkach przewidzianych w k.p.a.

Jak wynika z akt, Prokurator w sprzeciwie powoływał się na art. 155 k.p.a., jednakże nie wynika z akt, by było prowadzone postępowanie w tym kierunku. Nadto, zdaniem sądu, przepis ten – w sprawie niniejszej w powiązaniu z art. 31 in fine u.ś.r. - nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy decyzji uznaniowych (vide np. wyrok z dnia 27 maja 2014 r., II SA/Bk 75/14, CBOSA), zaś decyzja w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 10 ust. 1 u.ś.r. nie jest decyzją uznaniową. Skoro zatem zmiana decyzji, o której mowa w art. 31 in fine u.ś.r., może się odbywać wyłącznie w trybie przewidzianym w k.p.a., a Kodeks ten przewiduje możliwość zmiany decyzji uznaniowej (art. 155 k.p.a.) lub zmiany decyzji, na podstawie której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a. – taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca), to jedynym trybem podważenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. był tryb nadzwyczajny nieważności. Jak wyżej wykazano, w sprawie niniejszej jego zastosowanie znajdowało uzasadnienie, bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Jest to bowiem rozstrzygnięcie oparte na wykładni – w obecnym stanie prawnym - oczywiście nieakceptowanej, a jednocześnie niepodważonej przez organ, który wydał decyzję w trybie zwykłym i prowadzącej do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i ochrony rodziny oraz matki i dziecka. Tych wad SKO nie dostrzegło, co powoduje, że zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca decyzja z dnia [...] września 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym w trybie nieważności będącym skutkiem niniejszego wyroku, SKO w S. jeszcze raz rozpozna sprzeciw Prokuratora uwzględniając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie niniejszej.

Z powodów wyżej wskazanych sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji.