Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2745/19 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r. nr BP.501.1439.2019.0368.LB3.9048 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2745/19, po rozpoznaniu skargi S.K. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 17 października 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 12 lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz strony.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W toku kontroli 16 kwietnia 2019 r. funkcjonariusze Policji stwierdzili, że skarżący przewoził dwóch pasażerów z ul. [...] na ul. [...] w Lublinie. Ustalono, że usługa przewozu została zamówiona przy pomocy aplikacji A. i po wykonaniu przewozu z karty płatniczej podpiętej do aplikacji została pobrana opłata. Pasażerowie nie zawarli umowy na przejazd w formie pisemnej i nie otrzymali paragonu. Stwierdzono, że skarżący w dniu kontroli, jak i wielokrotnie wcześniej, wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą zarobkowy przewóz osób, na który zlecenia otrzymywał przez aplikację A., natomiast wynagrodzenie wypłacała mu firma E.P.K.. Do kontroli skarżący okazał prawo jazdy, dowód osobisty, umowę zlecenie, umowę najmu pojazdu, kserokopię wypisu z licencji nr 004 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzieloną U. Sp. z o. o. Sp. k. Ustalono, że skarżący nie posiada orzeczenia lekarskiego i psychologicznego.

W tych okolicznościach Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z 12 lipca 2019 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł za naruszenie Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej: u.t.d.), tj. za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że obie te decyzje naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. W ocenie WSA również okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami postępowania i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji zdaniem WSA zasadnie organy uznały, że przewóz dokonany przez skarżącego 16 kwietnia 2019 r. miał charakter odpłatny i był to przewóz okazjonalny. WSA wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. W tych okolicznościach brak orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy podlega ocenie w kontekście przesłanek z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. oraz art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Przyczyną uwzględnienia skargi było natomiast pominięcie istotnej reguły normatywnej przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.).

WSA wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że wskutek opisanej kontroli pojazdu w dniu 16 kwietnia 2019 r., skarżącemu decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 12 lipca 2019 r., na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 1.1.1. oraz 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wymierzono karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. A zatem to samo zdarzenie, szczegółowo opisane w protokole kontroli z 16 kwietnia 2019 r., spowodowało wymierzenie skarżącemu kary zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. – za delikty przewidziane w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – za naruszenie lp. 4.2 i 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu pierwszej instancji, zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

W tych okolicznościach WSA uchylił obie wydane w sprawie decyzje nakazując organom w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnienie dokonanej przez sąd oceny prawnej.

W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W wypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Sąd drugiej instancji może rozpoznać łącznie oba rodzaje zarzutów kasacyjnych, jeżeli w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały sformułowane łącznie, albo gdy pozostają one komplementarne, a więc przy ich pomocy strona podejmuje próbę jednoczesnego zwalczenia ustaleń faktycznych i podstaw prawnych skarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została tylko na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Organ w swojej skardze kasacyjnej zarzucił skarżonemu wyrokowi błędne zastosowanie prawa, art. 92a ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z właściwymi odesłaniami do załączników nr 3 i 4 do tej ustawy, ze względu na błąd co do rozumienia przesłanek dających podstawę do nałożenia na skarżącego wykonującego przewóz osób kar za brak orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku i w konsekwencji do oddalenia skargi.

W ocenie NSA trafny jest zarzut kasacyjny podniesiony przez organ, zgodnie z którym zaskarżony wyrok narusza art. 92a ust. 1 i 2 w związku z art. 92a ust. 10 u.t.d., bowiem błędnie przyjmuje, że czyn, o którym stanowi art. 92a ust. 10 u.t.d. nie może być rozumiany jako naruszenie ustawy o transporcie drogowym w ogólności, a więc także w zakresie jakichkolwiek warunków wykonywania transportu drogowego, chociażby jego wykonywania bez zezwolenia lub licencji. A zatem art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który w chwili kontroli nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Takiej oceny nie mógł i nie zmieniał fakt, że skarżący został w wyniku tej kontroli ukarany decyzją z 17 października 2019 r. karą w wysokości 12 000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej prawem licencji oraz za wykonywanie transportu (przewozu) okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4 u.t.d. Ukaranie za tego rodzaju przekroczenia prawa nie mogą być rozumiane jako czyn będący naruszeniem tych samych warunków określonych w załączniku nr 3 i 4 do u.t.d. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d., a więc nałożenie na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub podmiot wykonujący inne czynności związane z tym przewozem tylko kary na podstawie załącznika nr 3 może mieć miejsce tylko wtedy, gdy czyn naruszający prawo jest jednocześnie opisany w załączniku nr 3 i nr 4. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku występującym w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie ma tu jednoczesności naruszeń opisanych w obu załącznikach. W rozpoznawanej sprawie jednoczesność może być odnoszona tylko do kontekstu sytuacyjnego, który sprowadza się do stwierdzenia, że skarżący wykonując kontrolowany w dniu 16 kwietnia 2019 r. przewóz osób z naruszeniem prawa jednocześnie dopuścił się różnych (wielu) naruszeń, jednak w tym zakresie nie można przyjmować, że wystąpiła jednoczesność prawna czynów, a do takiej kategorii nawiązuje treść art. 92a ust. 10 u.t.d.

Reasumując stwierdzić należy, że zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym czyn podmiotu wskazanego w tym przepisie jest jednocześnie naruszeniem przewidzianym w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, podzielając w tym zakresie niezakwestionowane przez skarżącego stanowisko sądu pierwszej instancji, że skarga jest bezzasadna.

NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, który uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącego przewozu. Podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej A., nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez skarżącego. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w ustaleniach organu co do charakteru aplikacji A. i podzielonej przez sąd pierwszej instancji ocenie, z której jasno wynika, że A. jest jedynie pośrednikiem, który przekazuje opłaty za płatności w aplikacji na wskazane konto bankowe. Skarżący korzystając z aplikacji A. przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zatem zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywał on usługi w zakresie transportu drogowego. Nie ma przy tym znaczenia, jak trafnie uznały organy, że zlecenia skarżący otrzymywał przez aplikację A., natomiast wynagrodzenie wypłacała mu firma E.P.K.. Ponadto w ocenie NSA, nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) zasądzając od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym.