II SA/Łd 944/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-01-19	
Data wpływu	2009-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 620/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 992;  art. 3 ust. 2 art. 23 ust. 5 art. 23a; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 105 poz 881;  par. 18; Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2;  art. 73 art. 75; Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie	
Sentencja
Dnia 19 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS	
Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art.2, art. 3, art. 17, art. 21, art. 23a, art. 25, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE. z dnia 5 lipca 1971 roku, Nr L 149 str.2 ), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 roku w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (D. U. UE z dnia 27 marca 1972 roku, Nr L 74, str. 1), § 15 ust. 7 i ust. 8, § 17, §17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105 poz. 881 ze zm.) odmówił A. W. prawa do świadczeń rodzinnych w postaci:

- świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko: O. W., w kwocie 420,00 złotych miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku;

Ponadto organ uznał wskazane wyżej świadczenie za nienależnie pobrane i "przypisał" A. W. do zwrotu kwotę 5040 złotych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 787,40 złotych, wskazując, iż wysokość odsetek naliczana jest od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Wysokość odsetek, liczona po 1,80 złotego za każdy dzień, po zsumowaniu z należnością główną dała kwotę 5827,40 złotych.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] przyznano A. W. wskazane powyżej świadczenia rodzinne na dziecko O. W. Następnie w dniu 30 września 2008 roku A. W. złożyła kopie dokumentów potwierdzające zatrudnienie męża, R. W. w Wielkiej Brytanii od dnia 2 lipca 2007 roku. Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Ł. pismem z dnia 5 listopada 2008 roku poinformowało organ pomocowy o zaistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia rozpoczęcia zatrudnienia w Wielkiej Brytanii przez R. W. Nadto na podstawie akt sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że A. W. jest w Polsce osobą aktywną zawodowo, podlegającą ubezpieczeniu społecznemu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa unijnego w związku z podjęciem zatrudnienia przez członka rodziny na terenie Wielkiej Brytanii, wskazując że problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest: w/w rozporządzeniu Rady EWG z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 oraz w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 574/72. Dalej organ pomocowy wyjaśnił, że wymienione rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa zatrudniającego rodzica aktywnego zawodowo i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknięcia sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie, pod warunkiem spełnienia kryteriów ustawowych przepisów prawnych tych państw.

Po zacytowaniu treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stopnia podstawowego podniósł, że podstawą wyliczenia dochodu rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, stosownie do treści art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy. Ponadto, powołując się na treść § 15 ust. 8 i § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wskazał, że na podstawie wniosku strony oraz załączonych do niego dokumentów stwierdzono, że rodzina składa się z 3 osób i osiągnęła w 2006 roku dochód w wysokości 3383,54 złotego i dochód ten został uznany za całkowicie utracony ze względu na utratę zatrudnienia przez R. W. Natomiast ze względu na podjęcie przez niego zatrudnienia od dnia 2 lipca 2007 roku w Wielkiej Brytanii na dochód uzyskany rodziny złożyło się wynagrodzenie R. W. z tytułu podjęcia zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, za pierwszy, pełny, przepracowany miesiąc tj. sierpień 2007 w wysokości 447,64 funtów, czyli 2525,76 złote ( wg. średniego kursu funta z ostatniego notowania dnia roboczego pełnego, przepracowanego miesiąca kalendarzowego 2007 roku tj. z dnia 31 sierpnia 2007 roku, który wynosił 5,6424 złotego, zgodnie z tabelą 169/A/NBP/2007). Wobec powyższego dochód rodziny wyniósł więc 2525,76 złotego miesięcznie, tj. 841,92 złotego w przeliczeniu na osobę w rodzinie, zatem był wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych o 258,92 złotego na osobę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się podniosła, że nie wiedziała, że jej mąż osiąga jakiekolwiek dochody w Anglii, w związku z tym przedmiotowe świadczenia pobierała w dobrej wierze. Ponadto wskazała, że sama wychowuje córkę O., która jest dzieckiem niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, a koszty jej leczenia są bardzo wysokie i znacznie przekraczają możliwości finansowe rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż strona nie poinformowała organu właściwego o podjęciu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii przez męża i ojca dziecka, zatem wypłacone świadczenia w okresie od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku miały charakter świadczeń nienależnie pobranych.

Kolegium wskazało, iż w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w sytuacji, zaistniała w rozpoznawanej sprawie pierwszym krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest kraj rodzica aktywnego zawodowo i zamieszkania dziecka, czyli Polska, pod warunkiem spełnienia kryteriów polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym kryterium dochodowego. Dalej organ wskazał, iż R. W. jest zatrudniony na terenie Wielkiej Brytanii od 2 lipca 2007 roku, zaś A. W. jest w Polsce osobą aktywną zawodowo, podlegającą ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Ponadto ustalono, że decyzja z dnia [...] wydana przez Prezydenta Miasta Ł., przyznająca świadczenia rodzinne zawiera pouczenie, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, a nienależnie pobrane świadczenie rodzinne podlega zwrotowi.

A. W. zgłosiła fakt podjęcia przez męża zatrudnienia w Wielkiej Brytanii dopiero w dniu 30 września 2008 roku, zatem nie wykonała ciążącego na niej obowiązku poinformowania właściwego organu pomocy społecznej o podjęciu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii ojca dziecka – O. W. – R. W.

Na wskazaną wyżej decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożyła A. W., w jej treści wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji

Uzasadniając wniesioną skargę A. W. zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że abstrakcyjne i ogólne pouczenie przez organy wypłacające świadczenia o okolicznościach powodujących zmianę wysokości tych świadczeń jest wystarczającym powodem, uzasadniającym żądanie zwrotu nienależnie obranego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa Ł. naruszają prawo.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że wobec skarżącej będzie miał zastosowanie przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, iż w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ pomocowy, właściwy do załatwienia sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych, przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Wówczas to marszałek województwa staje się właściwy do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych i ustala oraz dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stosując przepis art. 30 ustawy (art. 23a ust. 9).

Zagadnienia prawne związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego są, między innymi regulowane, rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, oraz rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 roku w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.

Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej owe akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. Co więcej, dla możliwości skutecznej koordynacji stosowania różnych (krajowych) systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, konieczne jest stosowanie powyższych regulacji w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich.

Tematyka dotycząca świadczeń rodzinnych została uregulowana w Rozdziale 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71. Z brzmienia przepisu art. 73 tegoż rozporządzenia wynika, iż poza określonymi wyjątkami, przewidzianymi w załączniku nr VI do owego rozporządzenia, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa.

Nadto art. 75 wskazanego rozporządzenia stanowi, że powyższe świadczenia rodzinne udzielane są przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik, zgodnie z przepisami stosowanymi przez te instytucje, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, której mają być wypłacane świadczenia, przebywa zamieszkuje lub mieści się na terytorium państwa właściwego lub innego Państwa Członkowskiego. Jednakże, jeżeli świadczenia rodzinne nie są przeznaczone na utrzymanie członków rodziny przez osobę, której powinny być udzielane, instytucja właściwa zwalnia się ze swoich zobowiązań poprzez udzielenie wspomnianych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która faktycznie utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem instytucji miejsca ich zamieszkania lub instytucji określonej, lub organu wskazanego w tym celu przez właściwą władzę kraju ich zamieszkania, zaś dwa lub więcej Państw Członkowskich może uzgodnić między sobą, zgodnie z przepisami art. 8, że instytucja właściwa udzielać będzie świadczeń rodzinnych należnych na podstawie ustawodawstw tych państw lub jednego z tych państw osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, bądź bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organu instytucji miejsca ich zamieszkania.

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, wyprowadzając tezę o celowości stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa unijnego, ze względu na podjęcie zatrudnienia na terenie Zjednoczonego Królestwa, przez członka rodziny skarżącej, poza ogólnym odwołaniem się do tytułów dwóch wskazanych powyżej rozporządzeń t.j rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 oraz rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 roku, które w istocie jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 roku, nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań, winny mieć zastosowanie polskie, a nie brytyjskie, przepisy, związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast organy obu instancji, w uzasadnieniach swych decyzji bezpośrednio zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając jedynie, iż polskiemu systemowi zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jako podstawę faktyczną wydania swych decyzji organy wskazały oświadczenie A. W., zawarte w złożonym przez nią wniosku z dnia 30 września 2008 roku, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko O. W., w którym skarżąca zawarła informację, że w roku kalendarzowym 2007 jej rodzina uzyskała dochód w wysokości 18 572, 36 złotych. Na tenże dochód składało się m.in. wynagrodzenie jej męża R. W., z tytułu podjętego przez niego zatrudnienia na terenie Zjednoczonego Królestwa.

Na skutek powyższego oświadczenia ustalono, iż R. W., z dniem 2 lipca 2007 roku, podjął zatrudnienie w Wielkiej Brytanii i uzyskał dochód za pierwszy pełny przepracowany miesiąc w wysokości 447,64 funtów, który po przeliczeniu wg. notowania średniego kursu funta z ostatniego dnia roboczego pełnego, przepracowanego miesiąca kalendarzowego 2007 roku tj. z dnia 31 sierpnia 2007 roku, dał kwotę 2525,76 złote.

Poza dochodami uzyskanymi przez rodzinę skarżącej w 2006 roku organy obu instancji do dochodu rodziny wliczyły także elementy dochodu rodziny osiągnięte już w roku 2007.

Z takim postępowaniem nie sposób się zgodzić z punktu widzenia kryterium legalności.

Zdaniem organów - podstawą do tego, aby do dochodu rodziny zaliczyć także i te dochody, które zostały uzyskane przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - jest przepis § 18 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku, stanowiący, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny.

Wskazane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej wydane zostało na podstawie przepisu art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i określone wzory dokumentów funkcjonujących w tym postępowaniu.

Mając tak zakreśloną przestrzeń dla działań prawodawcy, nietrudno dostrzec istotny rozdźwięk pomiędzy zakresem udzielonej w ustawie delegacji, a jej rzeczywistym wykorzystaniem. Jest on szczególnie widoczny, gdy weźmie się pod uwagę, iż zasada wyrażona w powyższym zakresie przez ustawodawcę nie doznaje w ustawie żadnych wyjątków. Skoro dla ustawodawcy dochodem rodziny warunkującym możliwość przyznania zasiłku rodzinnego jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 omawianej ustawy) i nie czyni w ustawie od tego żadnych odstępstw, to nie można dopatrzeć się w przepisie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych delegacji dla "podustawowego" prawodawcy do wprowadzenia wyjątków od powyższej zasady.

Zawarta w powyższym przepisie delegacja do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych nie może oznaczać przełamania określonych w ustawie zasad odnoszących się tak do źródeł tychże dochodów, jak i okresu ich uzyskania. Zamieszczone w owym przepisie sformułowanie "określenie sposobu ustalenia dochodu" oznacza jedynie techniczny sposób określania owego dochodu. Zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy treścią ustawy, a przepisem rozporządzenia wydanego na jej podstawie.

W takiej sytuacji kolizyjne reguły wykładni prawa nakazują przyznać walor obowiązywania przepisowi rangi ustawowej. Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien być przepis art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś norma rangi "podustawowej", która pozostaje z owym przepisem w sprzeczności.

Taki sposób rozumienia powyższej regulacji "podustawowej", jaki zaprezentowały organy administracji obu instancji pozostaje również w sprzeczności z celami, jakie stoją przez ustawą o świadczeniach rodzinnych. Pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach polegająca na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób wychowujących dzieci nie może być niweczona wskutek takiego rozumienia prawa, które z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu, lecz w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Powyższa problematyka była m.in. przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 października 2008 roku w sprawie o sygn. I OSK 1842/07 stwierdził, iż zawarta w przepisie § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku regulacja, dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w słowniczku pojęć tejże ustawy. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Reasumując stwierdzić należy, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny A. W. na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania.

Ponadto organy obu instancji nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań, winny mieć zastosowanie polskie, a nie brytyjskie, przepisy, związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, a w uzasadnieniach swych decyzji bezpośrednio zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając jedynie, iż polskiemu systemowi zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś samo wskazanie tytułu aktu prawnego w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnych norm prawnych w nim zawartych, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji, zatem stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071 ze zm.).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...], a nadto stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wskazać na podstawie jakich przepisów prawa wywiodły, iż należało zastosować polskie normy prawa w zakresie świadczeń rodzinnych, a następnie dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy do prawidłowo wskazanych norm prawnych. Przy czym stosowanie regulacji prawnych winno nastąpić z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu interpretacji przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

m.o.