IV SA/Wa 355/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-05-21	
Data wpływu	2010-03-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Krystyna Napiórkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II OSK 2000/10	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 92 poz 880; art. 118; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków prowadzenia robót - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówiono uzgodnienia warunków prowadzenia robót dla przedsięwzięcia pn. "Mała Elektrownia Wodna [...] na rzece D. w km [...]".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2008 r. J. Z. wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie warunków prowadzenia robót dla przedsięwzięcia pn. "Mała Elektrownia Wodna [...] na rzece D. w km [...] km". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił uzgodnienia warunków prowadzenia robót dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując na zagrożenia dla środowiska przyrodniczego doliny D., jakie mogłaby spowodować realizacja elektrowni, której lokalizacja znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 "O." (PLH [...]), a także potencjalnego obszaru Natura 2000 "S.", który został zaproponowany do objęcia ochroną z uwagi na rzadkie gatunki ryb oraz cenne siedliska przyrodnicze związane z rzekami górskimi.

Wojewoda wskazał, iż z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że inwestycja może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru "S.", a zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.

Organ podniósł, iż parametry przewidzianej do realizacji w ramach przedsięwzięcia przepławki nie odpowiadają minimalnym wymaganiom, które wynikają z potrzeby pokonywania piętrzenia przez gatunki ryb wędrownych (troć wędrowna, łosoś, jesiotr), wobec czego będzie utrudniona bądź uniemożliwiona

migracja ryb dwuśrodowiskowych, których restytucję w D. prowadzi się w ramach "Programu restytucji ryb [...]". Parametry przepławki są niewłaściwe także z punktu widzenia ochrony innych gatunków ryb, w tym gatunków wymienianych w załączniku II Dyrektywy Siedliskowej (brzanki i głowacza białopłetwego) dla których ochrony zaproponowano obszar Natura 2000 "S.".

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł J. Z. zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 34 i art. 118 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 7 Konstytucji RP. Ponadto odwołujący wskazał na naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 8 - 10, 70, 105 i 107 K.p.a.

Zdaniem odwołującego planowane przedsięwzięcie nie wymaga decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ zamiarem inwestora nie jest regulacja wód, budowa wałów przeciwpowodziowych, robót melioracyjnych ani odwodnień budowlanych, a przedsięwzięcie nie jest również "robotą zmieniającą stosunki wodne".

Podniósł, iż organ orzekający w sprawie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót, nie może odmówić ustalenia warunków prowadzenia robót, ponieważ o tym, czy dane roboty są dopuszczalne przesądziła w tej sprawie wcześniejsza decyzja środowiskowa.

Ponadto podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie, który w dniu wydania skarżonej decyzji, nie był objęty ochroną w postaci obszaru Natura 2000, ponieważ za utworzenie obszaru nie można uznać decyzji Komisji Europejskiej z dnia [...] stycznia 2008 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku odwołania J. Z., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Organ drugiej instancji wskazał, iż w ramach planowanego przedsięwzięcia jest budowa jazu piętrzącego o wysokości 1,2 m, podwyższonego dodatkowo powłoką wypełnioną wodą o średnicy 3 m (tzw. jaz powłokowy), co daje całkowitą wysokość piętrzenia ok. 4 m. Wraz z piętrzeniem planowana jest budowa m.in. upustu płuczącego, ujęcia wody, kanału odpływowego, budynku małej elektrowni wodnej oraz przepławki dla ryb. Podstawowym oddziaływaniem przedsięwzięcia w kontekście wód powierzchniowych i gruntowych jest piętrzenie wód D. i

utworzenie sztucznego zbiornika poprzez zalanie terenów powyżej jazu. Budowa jazu spowoduje również zmniejszenie szybkości prądu rzecznego na odcinku ok. 700 m, co może spowodować zmiany przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż planowane prace miałyby miejsce w dolinie rzeki D., objętej w rejonie inwestycji ochroną w formie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, otuliny [...] Parku Krajobrazowego, a także obszarów Natura 2000: "O." i "S.". Powołując się na sporządzony w sprawie "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", wskazał, iż w D. występuje szereg gatunków cennych ryb, w tym: brzanka, boleń, głowacz białopłetwy, a gatunki te wymienione zostały w załączniku II i IV Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE L Nr 206 z 22 lipca 1992 r., str. 7), tzw. Dyrektywy Siedliskowej.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe przedsięwzięcie wiąże się z prowadzeniem robót zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych i wymaga uzyskania decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia takich warunków prowadzenia robót, które zminimalizowałyby zmiany stosunków wodnych związane z utworzeniem cofki i zalaniem terenów powyżej jazu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiódł, iż w myśl art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska może dokonać ustalenia warunków prowadzenia robót mogących zmienić stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, jak również odmówić takiego ustalenia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, aby uniknąć naruszenia projektowaną inwestycją ochrony środowiska w sposób prawnie niedopuszczalny.

Organ za bezzasadny uznał zarzut strony skarżącej, iż planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie, który w dniu wydania skarżonej decyzji, nie był objęty ochroną w postaci obszaru Natura 2000. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy o ochronie przyrody, za obszary Natura 2000 uważa się obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, a więc obszary zaproponowane przez Polskę i

zatwierdzone przez Komisję Europejską w drodze decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, iż obszary te są objęte ochroną, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, już z dniem umieszczenia na liście obszarów proponowanych, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy.

Za nieuprawniony organ odwoławczy uznał także zarzut skarżącego, iż lokalizacja elektrowni w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie mogła stanowić przesłanki wykluczającej jej dopuszczalność w sytuacji, gdy ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała niekorzystnego wpływu przedsięwzięcia na przyrodę tego Obszaru. Zdaniem organu wystarczającą przesłanką do wykluczenia realizacji przedmiotowej inwestycji, a zatem i robót związanych z jej realizacją są zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), a więc zakaz niszczenia miejsc rozrodu zwierząt i tarlisk oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż autorzy Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stwierdzili, iż prace związane z realizacją przedmiotowej elektrowni wodnej spowodują zniszczenie siedlisk ryb występujących w D. (str. 67, 75 - 76 Raportu) oraz zmianę stosunków wodnych (str. 72 - 75 raportu). Powyżej zapory nastąpi zmiana charakteru wód z płynących na stagnujące, co z kolei spowoduje zmianę warunków siedliskowych dla fauny i flory rzeki (str. 73 raportu). Jednocześnie organ podniósł, iż budowa jazu na rzece, rozdzielając populacje organizmów wodnych na dwie subpopulacje: powyżej i poniżej przegrody, uniemożliwi im łączność i swobodne przemieszczanie się, co wpłynie na populację ryb w rzece.

Powołane powyżej okoliczności uzasadniają, w ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie, że planowane prace mogą w znacząco negatywny sposób wpłynąć na siedliska przyrodnicze oraz gatunki zwierząt (ich siedliska), dla których utworzono obszar Natura 2000 "S." oraz obszar Natura 2000 "O." a także zburzyć integralność ww. obszarów Natura 2000, co byłoby niezgodne z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. wniósł J. Z. zarzucając rażące naruszenie:

- art. 2 i art. 7 Konstytucji;

* art. 33 ust. 1 i art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

* art. 6, 7 - 10, 35, 77, 107 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

* art. 4, 6, 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

* art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na wypadek, gdy Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w skardze, skarżący wniósł o zawieszenie postępowania oraz wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie, czy art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z zasadami wyrażanymi w Konstytucji, zwłaszcza zaś w art. 2 oraz art. 7.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację zbieżną z argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

Ponadto skarżący podniósł, iż bezzasadne są argumenty zaskarżonej decyzji odnoszące się do uwarunkowań związanych z mającym znaczenie dla Wspólnoty obszarem Natura 2000 "O." oraz potencjalnym obszarem Natura 2000 "S.". Podkreślił, że żaden z tych obszarów nie został wyznaczony w sposób prawem przewidziany.

Do czasu podjęcia zaskarżonej decyzji nie ukazało się bowiem jakiekolwiek rozporządzenie ministra właściwego do spraw środowiska tworzące wspomniane obszary. Informacji o zamierzonym utworzeniu wskazanych obszarów Natura 2000 nie zamieszczono też w żadnym wykazie informacji o środowisku.

Organ nie wykazał, kiedy i kto zaaprobował projekty wspomnianych obszarów oraz kiedy zostały spełnione przesłanki objęcia ich ochroną w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Nie wykazano także, że zamierzone przedsięwzięcie będzie wywierać znacząco negatywny wpływ na te obszary.

Skarżący podkreślił, iż wymagania dotyczące istniejących już obszarów Natura 2000 wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, "znajdują zastosowanie do obszarów projektowanych tylko odpowiednio, a nie wprost", jak przyjął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności zaskarżonej decyzji oparto natomiast przede wszystkim na art. 33 ust. 2 ww. ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem strony skarżącej uzasadniony jest wniosek o wystąpienie Sądu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności powyższego przepisu, bowiem ustawa o ochronie przyrody przewidując skutki ochronne (ograniczenia wykorzystania) dla projektowanych obszarów Natura 2000 nie wprowadza jakichkolwiek mechanizmów przewidujących jawność projektowanych obszarów, a zwłaszcza ich granic.

W ocenie skarżącego oznacza to, że ustawa o ochronie przyrody dopuszcza funkcjonowanie niejawnych norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym, co zaprzecza standardom demokratycznego państwa prawnego.

Powołując się na orzecznictwo, jak również poglądy wyrażone w literaturze prawniczej w przedmiocie pojęcia "odpowiednie stosowanie prawa", skarżący podniósł, iż obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie było wykazanie, na czym miałaby polegać istota "odpowiedniego stosowania" zakazów mających stanowić konsekwencję istnienia obszaru Natura 2000.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że skoro organy obu instancji tego nie uczyniły, to znaczy, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz z naruszeniem zasad wypowiedzianych w art. 6 K.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, iż nawet znacząco negatywny wpływ zamierzonego przedsięwzięcia nie stanowił wystarczającej przesłanki do wydania w sprawie odmownej decyzji. Wskazał, iż przedsięwzięcie może zostać dopuszczone w razie realizacji nadrzędnego celu publicznego, czego nie rozważono w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego budowa małej elektrowni wodnej oraz zmniejszenie zagrożenia powodziowego niewątpliwie do takich celów należą. Groźba deficytu energii elektrycznej, zmniejszenie zagrożenia powodziowego czy też potrzeba znaczącego zwiększenia stopnia wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych są - w ocenie skarżącego -argumentami powszechnie znanymi i nie wymagają wykazywania. Okoliczności te muszą zatem zostać rozważone przez organ administracji z urzędu. Skoro organy obu instancji nie wzięły ich pod uwagą, to tym samym rażąco naruszyły wymagania wynikające z art. 7 i 77 k.p.a.

W skardze zwrócono uwagę, iż rygory ochronne związane z istnieniem [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie zawierają bezwzględnego zakazu zmian stosunków wodnych, bowiem dopuszczalne są takie zmiany, które służą m. in. racjonalnej gospodarce wodnej. W ocenie skarżącego brak jest dowodów wskazujących, iż przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować nie służy racjonalnej gospodarce wodnej. Wskazał, że zamierzone przedsięwzięcie będzie elementem retencji wód, zmniejszając niebezpieczeństwo powodzi oraz łagodząc jej skutki, jak również przyczyni się do łagodzenia klęski suszy. Ponadto zamierzony zalew stanie się atrakcją turystyczną (rekreacyjną), w tym dla wędkarzy.

Zaskarżona decyzja rażąco narusza również art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) obligujący organy administracji publicznej do wspierania rozwoju przedsiębiorczości, poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, a bezspornie, jak podniósł skarżący, zalicza się on do tej kategorii przedsiębiorców. Organy obu instancji nie odniosły się do wskazanego art. 8 ust. 1 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, iż decyzja ta narusza prawo materialne albo prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i z tego względu tylko w takim zakresie zaskarżona decyzja mogła być oceniona na skutek skargi złożonej przez J. Z.

Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między organami orzekającymi, a skarżącym jest dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia (decyzji) na podstawie art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z póź. zm.). Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze konsekwentnie podnosił, iż przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować,

tj. Mała Elektrownia Wodna [...] na rzece D. w km [...], nie jest żadną z robót wymagającą decyzji określonej w powołanym powyżej przepisie, gdyż jego zamiarem nie jest regulacja wód, ani budowa wałów przeciwpowodziowych, ani wykonywanie robót melioracyjnych, ani też wykonywanie odwodnień budowlanych. Przedsięwzięcie przedmiotowe, w ocenie skarżącego, nie jest również "robotą ziemną zmieniającą stosunki wodne" w rozumieniu w/w art. 118 ust. 1 cytowanej ustawy, zaś organy orzekające w sprawie nie wykazały, że występuje którakolwiek przesłanka określona przez wymieniony przepis.

Sąd nie podzielił powyższego stanowiska skarżącego. Należy stwierdzić, iż organy obu instancji przeprowadziły wnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie której dokonały prawidłowych ustaleń, iż zakres przedmiotowy określonych robót związanych z realizacją zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia spowoduje zmianę stosunków wodnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia planowana jest budowa jazu piętrzącego o wysokości 1,2 m, podwyższonego dodatkowo powłoką wypełnioną wodą o średnicy 3 m (tzw. jaz powłokowy), co daje całkowitą wysokość piętrzenia ok. 4 m. Wraz z piętrzeniem planowana jest budowa upustu płuczącego, ujęcia wody, kanału odpływowego i utworzenie sztucznego zbiornika poprzez zalanie terenów powyżej jazu. Organ stwierdził, iż budowa jazu spowoduje również zmniejszenie szybkości prądu rzecznego na odcinku ok. 700 m, co może być przyczyną zmiany przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki D. Powyższe ustalenia organu znajdują potwierdzenie w treści "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych okoliczności, należy uznać, iż organ w wystarczającym stopniu wykazał zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 118 ust.1 w/w ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu przytoczony powyżej zakres przedmiotowy robót uzasadnia obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy.

Za nieuprawniony Sąd uznał także zarzut objęcia ochroną, o której stanowi art. 33 ust.1 w/w ustawy, obszarów proponowanych do zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty.

Przepis art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zakaz powyższy stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie przyrody.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż Polska z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej jako państwo członkowskie przyjęła na siebie zobowiązania i regulacje wynikające z postanowień Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot przed dniem przystąpienia. Takim aktem jest w szczególności Traktat z dnia 25 marca 1957 r. ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C, Nr 321E, str. 37), który w art. 249 wymienia akty prawa, stanowione przez instytucje Wspólnoty. Jednym w nich jest dyrektywa, uregulowana jako akt adresowany do państw członkowskich, określająca cele lub zadania, które powinny zostać osiągnięte oraz czas, w którym państwo winno zrealizować te cele. Realizacja dyrektywy przez państwo członkowskie polega na wydaniu odpowiednich aktów prawa wewnętrznego, przy zachowaniu pewnych wymogów, które zostały sformułowane w orzecznictwie ETS. Zatem państwo członkowskie zobowiązane jest wydać w celu implementacji dyrektywy przepis prawa o charakterze ogólnie obowiązującym.

W omawianym zakresie przedmiotu, jakim jest ochrona przyrody została wydana dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L Nr 206/1992, s. 7), zwana dyrektywą siedliskową, na której podstawie została powołana do życia Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000, obejmująca obiekty wymagające ochrony i określone w załącznikach do dyrektywy (typy siedlisk naturalnych oraz gatunki roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony). Obiekty te wyznaczane są przez poszczególne państwa członkowskie na podstawie krajowych regulacji, jednakże kryteria tego procesu zostały określone w Załączniku III do dyrektywy siedliskowej. Kwalifikacja ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym państwo członkowskie proponuje wykaz terenów ze względu na występujące tam

typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, następnie jest przeprowadzana ocena znaczenia dla Wspólnoty obiektów zamieszczonych na listach krajowych. Komisja Europejska w porozumieniu z państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który to projekt następnie musi zostać zatwierdzony przez Komisję. Przy czym wraz z zatwierdzeniem przez Komisję teren taki podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej przez dyrektywę siedliskową, natomiast państwo członkowskie maksymalnie w ciągu 6 lat musi wyznaczyć taki teren jako obszar ochronny.

Polska dokonując implementacji dyrektywy siedliskowej na grunt norm prawa polskiego zawarła rozstrzygnięcie dalej chroniące przyrodę, niż regulacja unijna, co jest dopuszczalne. Otóż art. 33 ustawy o ochronie przyrody przewiduje szczególną ochronę obiektów przyrodniczych już od momentu sporządzenia listy wykazu terenów, proponowanych przez Polskę do objęcia ochroną siedliskową, nie zaś jak stanowi dyrektywa, od chwili zatwierdzenia tych wykazów przez Komisję Europejską. Na taką rozszerzoną wykładnię wskazywał także Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk "Natura 2000" są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności. Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny.

ETS wielokrotnie określał treść i zasięg "zasady ostrożności" jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska. W wyroku z 14 września 2006r. w sprawie C-244/05 (Zb. Orz. 2006, s. I-8445) ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 w/w dyrektywy Rady 92/43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów oraz wskazał, że państwa członkowskie są

zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym.

Z kolei we wcześniejszym orzeczeniu wstępnym z dnia 13 stycznia 2005 r., w C-117/03,(LEX nr 214527) w sprawie Societa Italiana Dragaggi SpA i inni v. Ministero delie Infrastrutture e dei Trasporti oraz Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, ETS stwierdził, że "artykuł 4 ust. 5 dyrektywy Rady 92/43/EWG (..) należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust.2-4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych trenów, które zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy, zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty", natomiast gdy "chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na przekazanych Komisji wykazach krajowych, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, Państwa Członkowskie są na podstawie dyrektywy 92/43/EWG i ze względu na wskazany w dyrektywie cel ochrony, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów."

Ponadto ETS stwierdził też, co ma znaczenie w niniejszej sprawie, że państwa członkowskie powinny chronić obszary od momentu ich zgłoszenia Komisji jako tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, ponieważ w braku takiej ochrony zagrożone może być osiągnięcie celów dyrektywy, jakimi są ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

Wobec powyższego całkowicie błędny jest pogląd zaprezentowany przez skarżącego, iż dopóty obszar "Natura 2000" nie zostanie ustanowiony, nie stosuje się do terenu proponowanego do takiej formy ochrony szczególnych zasad polegających na zakazie podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Jeżeli teren inwestycyjny znajduje się na obszarze zaproponowanym przez Polskę w wykazach do Komisji Europejskiej, podlega on szczególnej ochronie już od tego momentu, niezależnie od tego czy Komisja

zatwierdzi obszar "S." jako obszar Natura 2000, czy odmówi zatwierdzenia.

Ustalenie, że obszar "S." objęty został wykazem krajowym przedłożonym do zatwierdzenia jako obszar specjalnej "Natura 2000", skutkował rozważeniem przez organ projektowanej inwestycji pod kątem rygorów zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W kontekście powyższych rozważań oraz wiążącego Rzeczpospolitą Polską orzecznictwa wspólnotowego, Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z zasadami wyrażonymi w Konstytucji, zwłaszcza zaś jej art. 2 oraz art. 7. Ponadto należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 118 ust. 1 w/w ustawy, który stanowiąc o obowiązku uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustalającej warunki prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej, obowiązek ten odniósł do robót wykonywanych "na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych". Pojęcie "terenów o szczególnych wartościach przyrodniczych", jakim posłużył się prawodawca, nie jest bezpośrednio definiowane na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Z pewnością za tereny o szczególnych wartościach przyrodniczych będą mogły być uznane tereny, na których znajdują się obszarowe formy ochrony przyrody określone w art. 6 ust. 1pkt 1-5 i 7-9 ustawy. Nie są to jednak jedyne takie obszary. Za tak szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawiają wymienione w tym przepisie właściwości, jakimi powinny się one charakteryzować, a katalog ten ma charakter przykładowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem " zwłaszcza na terenach". Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, iż o wystąpieniu przesłanek obligujących do uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska (do dnia [...] listopada 2008r. decyzji wojewody), ustalającej warunki prowadzenia wymienionych w tym przepisie robót, istotne znaczenie mają wartości przyrodnicze występujące na terenie, wskazanym jako miejsce prowadzenia robót, bez względu na

to, czy objęte one zostały formami ochrony przyrody przewidzianymi w ustawie o ochronie przyrody. Przepis art. 118 ust.1 ustawy o ochronie przyrody ma bardzo szczególny charakter i stanowi odrębną podstawę prawną do wydania samodzielnej decyzji poprzedzającej proces budowlany, przez wskazany w nim organ w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej, na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, iż znaczący negatywny wpływ zamierzonego przedsięwzięcia nie stanowił wystarczającej przesłanki do wydania w sprawie odmownej decyzji, w sytuacji, gdy, organ nie rozważył nadrzędności interesu publicznego, którego stwierdzenie może uzasadniać udzielenie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście przesłanej do Komisji Europejskiej. Należy zauważyć, iż zezwolenie na realizację tego rodzaju przedsięwzięcia, na wymienionych powyżej terenach w przypadku uznania nadrzędnego celu publicznego, może nastąpić na podstawie art. 34 ust.1 w/w ustawy, w innym postępowaniu niż prowadzone w niniejszej sprawie, a mianowicie w postępowaniu w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podały organu obu instancji w sprawie niniejszej istnieją poważne wątpliwości odnośnie do prawidłowości przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, bowiem Wójt Gminy O. w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w żaden sposób nie uzasadnił stwierdzenia o braku "ujemnego wpływu" przedsięwzięcia na środowisko i stanowisko to pozostaje w sprzeczności z treścią raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym wyraźnie wskazano na niekorzystne oddziaływania na faunę, ichtiofaunę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nadmienił, iż wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedsięwzięcia pn: "Budowa małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na rzece D. w km [...] w miejscowości T.".

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż planowana przez inwestora inwestycja związana jest z wykonaniem robót, które mogą w znacząco negatywny sposób oddziaływać na tereny o szczególnych

wartościach przyrodniczych. Stanowisko organów znajduje potwierdzenie we wnioskach sformułowanych w "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". W opracowaniu tym wskazano, iż w fazie realizacji przedsięwzięcia, podczas prowadzenia prac w korycie rzeki D. mogą ulec zniszczeniu lokalnie występujące rośliny wodne i ich stanowiska, natomiast podczas prowadzenia prac budowlanych może wystąpić szereg niekorzystnych oddziaływań na faunę bezkręgową D., jak i na zamieszkującą jego wody ichtiofaunę (str.66 raportu).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, że prace będą prowadzone na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, w tym na terenie występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk i miejsc masowej migracji ryb. Organ powołując się na stwierdzenia autorów "Raportu oddziaływaniu na środowisko", (str. 73) wskazał, iż realizacja inwestycji spowoduje powyżej zapory zmianę charakteru wód z płynących na stagnujące oraz zmianę warunków siedliskowych dla fauny i flory rzeki.

Za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był do działania w granicach swojej właściwości i kompetencji, co w tym przypadku ogranicza się do kwestii związanych z ochroną przyrody w związku z prowadzeniem robót, wymienionych w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.