Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/24 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2024 r. nr OA.7721.18.20.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r., II SA/Rz 1292/24, w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 9 lipca 2024 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PINB) z dnia 21 maja 2024 r., postanowienie WINB z dnia 29 lutego 2024 r. i postanowienie PINB z dnia 19 stycznia 2024 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 21 maja 2024 r., nakazującą M. P. rozbiórkę wiaty.

Na tę decyzję skargę wniósł M. P.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę.

Sąd zaznaczył, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o wymiarach 8,18m x 9,14m zlokalizowanej na działce nr [...] (dawna działka nr [...]) położonej w miejscowości P. gm. G., wydana na podstawie 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.6821 ze zm.; dalej p.b.), to jest z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. na złożenie wniosku o legalizację. WSA wskazał, że w dniu 20 września 2023 r. skarżący dokonał zgłoszenia budowy trzech wiat o powierzchni do 35 m², na działkach nr [...] obecnie [...] oraz nr [...] obecnie [...], położonych w miejscowości P.

Sąd podniósł, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., II SA/Rz 530/24, rozpoznając skargę na postanowienie PWINB z dnia 29 lutego 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących wiaty położonej na działce [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Zdaniem Sądu orzekającego w tamtej sprawie, organy nadzoru budowlanego zastosowały nieprawidłowy tryb legalizacji spornej wiaty, stosując art. 48 p.b. zamiast trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 p.b., który w sprawie powinien mieć zastosowanie. Jak ustalono, skarżący dokonał zgłoszenia, do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie to obejmowało budowę trzech wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m², stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) p.b. Wiata nr 1 miała być zlokalizowana na działce nr [...], obecnie nr [...], o powierzchni do 35 m². Wraz ze zgłoszeniem inwestor przedstawił m.in. projekt zagospodarowania terenu, w tym część graficzną, na której przedstawił lokalizację trzech wiat, w tym tę objętą kontrolą. Jak ustalono, inwestor w oparciu o ww. zgłoszenie zrealizował wiatę w miejscu odpowiadającym lokalizacji wiaty nr 1. Wiata ta została zrealizowana niezgodnie ze zgłoszeniem, gdyż przekracza powierzchnię 35 m², co również przyczyniło się do niezachowania deklarowanej w zgłoszeniu odległości wiaty nr 1 od granicy z działką nr [...]. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a następnie zrealizował obiekt niezgodnie ze zgłoszeniem i finalnie jest obiektem, którego realizacja wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie sposób - co do zasady - przyjąć, że w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien stosować procedurę przewidzianą dla obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, czyli procedurę uregulowaną w art. 48 p.b. Przepisy art. 48 dotyczą bowiem rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia i z racji dotkliwości sankcji oraz samej procedury naprawczej winny znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której inwestor zrealizował roboty budowlane bez dopełnienia jakichkolwiek formalności w organie architektoniczno - budowlanym. W takim wypadku sprawę zrealizowanego obiektu budowlanego należało – zdaniem Sądu – rozpatrzyć w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Sąd stwierdził, że skarżący zrealizował roboty budowlane na podstawie skutecznego zgłoszenia, przekraczając jego zakres co do wymiarów obiektu, jednak organy nie wykazały, że jego działanie nosiło cechy celowego obejścia prawa.

WSA podzielił powyższe stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 lipca 2024 r., II SA/Rz 530/24 uznając, że zawarte w nim wnioski będą adekwatne również do objętego zaskarżonym postanowieniem obiektu. Sąd podkreślił, że będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt został objęty tym samym zgłoszeniem. W związku z tym brak jest podstaw, by w stosunku do objętych jednym zgłoszeniem podobnych obiektów budowlanych, co do których nie dochowano realizacji zgłoszonej powierzchni, stosować różne procedury. Z tych względów Sąd zgodził się z zaleceniami prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b. również w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49e pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów w sprawie legalności budowy wiaty o wymiarach 8,18m x 9,14m na działce nr [...] (dawniej nr [...]) w P. uznając, że skoro inwestor dysponował zgłoszeniem na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m², to wybudowanie spornej wiaty o powierzchni zabudowy 64.67 m² wymagającej pozwolenia na budowę powinno skutkować wdrożeniem wobec tego obiektu postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b., a nie postępowania legalizacyjnego, opisanego w art. 48 ust. 1 pkt 1 i nast. p.b.;

II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej niewyjaśnienie w aspekcie naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, będących następstwem błędnej wykładni prawa materialnego, a których konsekwencją jest obejście przepisów ustawy Prawo budowlane i uchylenie wobec inwestora skutków prawnych wynikających z popełnienia samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego w I instancji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy jeżeli dokonano zgłoszenia zamiaru budowy trzech wiat o powierzchni zabudowy do 35m² i 1,5m, a wybudowano jako jedną z nich wiatę o powierzchni zabudowy 64,67m² i wymiarach 8,18m x 9,14m, to zrealizowano wiatę niezgodnie ze zgłoszeniem, czy zrealizowano inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem.

Skarżący kasacyjnie organ uznając, że inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem i polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji, że inwestor zrealizował zgłaszany obiekt, chociaż niezgodnie ze zgłoszeniem, podniósł dwa zarzuty: jeden – dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49e pkt 1 p.b. i w powiązaniu z art. 50-51 p.b. oraz drugi – dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49e pkt 1 p.b. i w powiązaniu z art. 50-51 p.b. – uznać należy go za niezasadny. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bowiem fakt, że przystępując do realizacji spornego obiektu budowlanego – wiaty, inwestor dokonał uprzednio skutecznego zgłoszenia. Wybudował następnie wiatę o innych parametrach, jednak była to wiata, a więc zgłaszany obiekt. Słusznie w tych okolicznościach Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro inwestor dokonał wcześniej skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji wiaty, a następnie wybudował ją, jednak o innych wymiarach i znacznie większej powierzchni, to organ nadzoru budowlanego winien był zastosować procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50-51 p.b. Zastosowanie procedury legalizacyjnej nie było w tych okolicznościach zasadne. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49e pkt 1 p.b. w powiązaniu z art. 50-51 p.b.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to zauważyć trzeba, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – w ocenie WSA – organ wadliwie zastosował tryb z art. 48 p.b., zamiast zastosować art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., a więc że naruszył przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji nie wskazał przy tym czy i ewentualnie które przepisy postępowania miały w jego ocenie zostać naruszone, chociaż przywołał w podstawie podjętego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a nie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzut ten ma więc usprawiedliwione podstawy, jednak pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji, gdy faktycznie doszło do naruszenia prawa materialnego, wyrok Sądu I instancji uchylający wymienione w nim rozstrzygnięcia organów administracyjnych był prawidłowy.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.