IV SA/Gl 1073/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-14	
Data wpływu	2013-10-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka
Małgorzata Walentek
Tadeusz Michalik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1373/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 596;  art. 18 pkt 19 lit. f i  pkt 20; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szpitala [...] w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na przekształcenie Szpitala Chorób Płuc w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego w całości, jako sprzecznej z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 217).

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny.

Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596) w zw. z art. 69 i nast. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 217) Sejmik Województwa Śląskiego wyraził zgodę na przekształcenie Szpitala Chorób Płuc w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 217). W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Województwa Śląskiego, natomiast w § 3 określono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski powiadomił Sejmik Województwa Śląskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] r. W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 75 ustawy o działalności leczniczej organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru ustawodawca dokonując regulacji procesu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wprost wskazał, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy w całym procesie. Tym samym nie przewidział udziału organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w tych działaniach.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 69 ustawy o działalności leczniczej przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 70- 82 tej ustawy.

Z powyższego wynika, iż przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw, w tym również ustawy o samorządzie województwa. W ocenie organu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że powołane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy o samorządzie województwa stanowiącego m. in. o tworzeniu, przekształcaniu i likwidowaniu wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażaniu ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f) oraz o podejmowaniu uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa (art. 18 pkt 20) mogłyby stanowić samodzielną podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepisy te bowiem stanowią wyłącznie normę kompetencyjną określającą właściwość przedmiotową sejmiku województwa, nie stwarzając tym samym samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, tym bardziej, że proces ten regulują przepisy szczególne.

W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, iż przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zgodnie z art. 70- 82 ustawy o działalności leczniczej składa się z pewnych czynności, które winien dokonać organ dokonujący przekształcenia, a mianowicie: czynności przygotowawczych, w tym w szczególności podjęcie decyzji o realizacji tego przedsięwzięcia, ustalenie wskaźnika zadłużenia, określenie wartości rynkowej nieruchomości, zgromadzenie niezbędnej dokumentacji oraz sporządzenie aktu przekształcenia. Na żadnym z wyżej wymienionych etapów przekształcenia ustawodawca nie przewidział roli organu stanowiącego w tym procesie.

Tym samym podejmując uchwałę Sejmik Województwa Śląskiego wkroczył w kompetencje organu wykonawczego, czyli Zarządu Województwa Śląskiego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego , jako sprzeczne z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej Województwo Śląskie reprezentowane przez Zarząd Województwa Śląskiego wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc jednocześnie o jego uchylenie.

W motywach uzasadnienia strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej organem dokonującym przekształcenia SPZOZ w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego- w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Ustawa nie przewiduje, by dokonanie przekształcenia wymagało udziału, a w szczególności zgody sejmiku województwa. Jednakże przepisy ustawy o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit. e i f) stanowią, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Następnie przywołane zostało stanowisko Ministerstwa Zdrowia, zgodnie z którym przekształcenie SPZOZ w spółkę wymaga uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz stanowisko Wojewody Śląskiego, który argumentuje, iż skoro przepisy ustawy wprost wskazują na właściwość organu wykonawczego w procesie przekształcania SPZOZ w spółki kapitałowe, to brak jest podstaw do udziału organu stanowiącego samorządu województwa w takich działaniach.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 p.p.s.a. (K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421).

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastawać ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone

w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały

z przepisami prawa.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego mocą którego stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia

[...] r. w sprawie przekształcenia Szpitala Chorób Płuc w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego w całości, jako sprzecznej z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 217).

Zgodnie z przywołaną regulacją art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, zwanym dalej "organem dokonującym przekształcenia", jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego

w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego.

Z powyższego przepisu nie wynika, czy przed dokonaniem przekształcenia SPZOZ-u w spółkę organ wykonawczy jednostki samorządu winien uzyskać akceptację (zgodę) organu stanowiącego (sejmiku). Dlatego w tym miejscu przywołać należy treść art. 18 pkt 19 lit e i f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), w myśl którego do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Przyznanie przez poszczególne ustawy samorządowe organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wyłącznej właściwości do podejmowania uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania do spółek prawa handlowego oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych, powiatowych, wojewódzkich jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek przesądza o konieczności podjęcia uchwały w zakresie zgody na przekształcenie podległej samorządom placówki publicznej.

Obowiązująca treść ustawy o działalności leczniczej nie zawiera przepisu wyłączającego w tym przypadku zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. e oraz f ustawy o samorządzie województwa. Skład orzekający podziela więc pogląd, iż dokonanie przekształcenia SPZOZ-u w spółkę wymagać będzie wcześniejszej zgody sejmiku. Konsekwencją takiej uchwały jest to, że taka "zgoda" umożliwia następnie dokonanie organowi wykonawczemu województwa przedmiotowego przekształcenia.

Podkreślić także należy, że przedmiotowa uchwała nie jest – jak to zdaje się twierdzić Wojewoda Śląski – aktem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, a jedynie aktem "wyrażającym zgodę" na dokonanie takiego przekształcenia. Inaczej rzecz ujmując, zgoda taka umożliwia organowi wykonawczemu dokonanie przedmiotowego przekształcenia, nie obligując go jednak do dokonania tej czynności.

W konsekwencji niewykazania sprzeczności uchwały z prawem należało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] r. uchylić.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., postanowił skargę uwzględnić