II SA/Sz 246/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-08	
Data wpływu	2024-04-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2214/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 6, art. 7, art. 77  par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 901; art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO/HM/430/732/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr RO.S.304081.6233-003841.2024.MM, Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w Szczecinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1296) przyznał A. N. zasiłek celowy w łącznej kwocie 200,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie:

- opłaty czynszu bieżącego w kwocie 60,00 zł,

- opłaty czynszu zaległego w kwocie 60,00 zł,

- opłaty rachunku ze energię elektryczną w kwocie 60,00 zł

- zakupu doładowania do telefonu w kwocie 20,00 zł

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż dochód A. N. wynosi 334,70 zł (dodatek mieszkaniowy) co oznacza, że nie przekracza on kryterium dochodowego, które wynosi 776,00 zł. Tym samym wnioskodawca spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego, określone w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W dalszej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, iż przyznana pomoc odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka. Organ wskazał na ograniczone możliwości finansowe oraz wzrost liczby osób ubiegających się o udzielenie pomocy, co powoduje, że wielkość przyznanych świadczeń musi być limitowana, Organ nadmienił, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych w tym materialnych, a zaspokojenie potrzeb w całości nie zawsze jest możliwe.

Organ podał ponadto informację o wysokości zrealizowanej pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w 2023 roku (2.936.005,29 zł) a nadto wskazał, iż średnia wysokość przyznanego zasiłku na osobę wyniosła 72,28 zł. Liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w 2023 r. wyniosła 3.385. Natomiast w 2024 roku dla MOPR w Szczecinie przeznaczono kwotę 2.967.040,00 zł, zaś analiza potrzeb wskazuje, że liczba osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej utrzyma się na poziomie roku 2023.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji wywodząc w szczególności, że przyznany zasiłek jest niewystarczający, albowiem opłaty za mieszkanie i energię elektryczną wynoszą już 815,00 zł. Zdaniem odwołującego, zaniżenie kwoty zasiłku celowego jest złośliwym działaniem pracownicy MOPR w Szczecinie. Odwołujący wskazał również na zaistniała jego zdaniem przewlekłość w rozpatrywaniu jego wniosków o pomoc finansową.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 18 kwietnia 2024 r. decyzję nr SKO/HM/430/732/2024, na mocy, której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie, przywołał obowiązujące przepisy i wskazał, że na wywiad środowiskowy, jak również inne dokumenty poświadczające sytuację materialno-bytową strony. Na podstawie danych z wywiadu organ odwoławczy ustalił, iż wprawdzie skarżący spełnia wymogi do uzyskania wnioskowanego świadczenia, jednak zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego, przy czym organ przyznający świadczenie nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie wnioskodawcy pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań.

Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się tę pomoc.

Kolegium wskazało, że organy pomocy społecznej, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się świadczenia. Kolegium zwróciło uwagę, iż z uwagi na dużą ilość osób spełniających warunki do przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonowana, aby wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez opiekę społeczną.

Organ odwoławczy ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż odwołujący jest pod stałą opieką MOPR w ramach której w 2022 r. otrzymał pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego i zasiłku okresowego na łączną kwotę 7.842,38 zł zaś w pierwszym półroczu 2023 r. otrzymał pomoc finansową na łączną kwotę 3.531,41 zł. Otrzymywała także pomoc w formie zasiłki celowego od dnia 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w łącznej kwocie 1.544,70 zł, a także pomoc finansową w postaci świadczeń na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" na łączną kwotę 150,00 zł (październik - grudzień) oraz pomocy finansową w postaci zasiłków celowych na łączną kwotę 598,55 zł. Następnie, decyzją z 29 stycznia 2024 r., organ przyznał odwołującemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. w kwocie 220,65 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, a także dofinansował zakup obuwia zimowego, oraz przyznał zasiłek celowy w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50,00 zł.

Całość powyższych rozważań doprowadziło Kolegium doszło do wniosku, iż przyznana kwota 200,00 zł mieści się w granicach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie takie zostało należycie umotywowane. Tym bardziej, że skarżący otrzymał powyższą pomoc w sytuacji, gdy średnia kwota w przeliczeniu na jedną osobę, której przyznano pomoc, wyniosła 72,28 zł. Tym samym przyznana kwestionowaną decyzją pomoc była blisko trzykrotnie większa. W ocenie organu już choćby z tego względu nie sposób uznać, iż strona została potraktowana gorzej niż inne osoby ubiegające się o pomoc społeczną, którym się ona również należała.

Końcowo organ odwoławczy nadmienił, że uzyskana na mocy skarżonej decyzji pomoc nie wyklucza możliwości dalszego ubiegania się o doraźną pomoc społeczną, której przyznanie i wielkość zależeć będzie w każdym przypadku od sytuacji materialno- bytowej strony i możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organu I instancji Kolegium ustaliło, iż skarżący wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Szczecinie w dniu 3 stycznia 2024 r., w dniu 17 stycznia 2024 r. organ przeprowadził u skarżącego wywiad środowiskowy, a zatem zaskarżona decyzja z dnia 29 stycznia 2024 r. wydana została w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Skarżący złożył skargę na ww. decyzję. Stwierdził, iż skoro suma jaką dysponuje MOPR wynosi 2.967.040,00 zł liczba osób uprawnionych 3.385 a średni zasiłek 72,88 zł to całość wydatków Ośrodka wynosi 244.667 zł. Zatem konieczne jest poinformowanie przez MOPR co stało się z resztą powyższej kwoty. Zakwestionował także prawidłowość gromadzenia dokumentów przez organy administracji oraz zażądał zobowiązania MOPR do przedstawiania dokumentu z jego spotkania w Biurze Obsługi w dniu 6 grudnia 2023 r. w szczególności nagrania tego spotkania z kamery MOPR.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała jego stanowisko domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz przeprowadzenia dowodu z kopii zaświadczeń lekarskich z 30 stycznia 2020 r., 4 kwietnia 2023 r. i 23 kwietnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł.

Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego wnioskodawcy. Zasiłek ten nie jest przyznawany na zaspokojenie konkretnej potrzeby. Ma on zapewnić wnioskodawcy dochód na zaspokojenie danej potrzeby bytowej. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku obliguje organ do przyznania tego świadczenia, zaś swoboda organu (uznanie) sprowadza się tylko do ustalenia okresu zasiłkowego i wysokości świadczenia – w granicach wyznaczonych ustawą.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), co uprawniało go do ubiegania się o przedmiotowy zasiłek. Przedmiotowa decyzja wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego.

Przyznając wnioskowane oświadczenie organy administracji działały w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że przed wydaniem decyzji, organ winien zbadać i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć dla sprawy istotne znaczenie. Motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być bowiem dowolne, muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy.

Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Swoboda uznania organu administracji jest ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany mieć na względzie w toku postępowania "interes społeczny i słuszny interes obywateli", o których mowa w art. 7 K.p.a. (por. Janusz Borkowski [w:] Barbara Adamiak Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 396-397). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia również organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych.

Zaskarżona decyzja dotyczy części wniosku Skarżącego, w którym wystąpił on o pomoc "na opłacenie mieszkania": 125,49 zł oraz 215,35 zł (wskazywane jako "zaległość"), opłacenie telefonu: 25 zł oraz opłacenie rachunku za energię elektryczną: 100,98 zł. Powyższe oznacza, iż wnioskodawca oczekiwał otrzymania na powyższe cele kwoty 441,82 zł.

Przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości 200 zł oznacza, iż skarżący otrzymał pomoc finansową w wysokości ok 45% wykazywanych potrzeb. Przy czym nie można też nie dostrzegać, iż na część ze wskazanych wyżej potrzeb skarżący w tym samym czasie otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości 334,70 zł miesięcznie. Powyższe świadczenie przyznano skarżącemu decyzją z 21 listopada 2023 r. Dodatek mieszkaniowy co do zasady jest przeznaczony na utrzymanie posiadanego mieszkania. Zatem to powyższa kwota powinna w pierwszej kolejności służyć pokryciu potrzeb związanych "opłaceniem mieszkania").

Stąd nie sposób uznać, aby wskazana wyżej pomoc przyznana przez organ I instancji była nadmiernie zaniżona lub nieadekwatna do wykazywanych potrzeb skarżącego.

Co do argumentacji skarżącego w zakresie braku wyjaśnienia sposobu wydatkowania większości środków powierzonych MOPR na jego działalność nie sposób nie dostrzegać, iż wbrew tezie skargi wskazywane w decyzjach dane w żadnej mierze nie potwierdzają nieprawidłowości w wydatkowaniu środków. Należy w szczególności dostrzec, iż organ wskazał na liczbę potrzebujących oraz średnią wysokość przyznawanego świadczenia. Stąd całkowicie nietrafne jest przedstawione przez skarżącego proste przemnożenie powyższych wartości celem weryfikacji rocznych wydatków Ośrodka. Jest skarżącemu niewątpliwe wiadomym, iż jedna osoba uprawniona może – jak sam skarżący – ubiegać się i uzyskać większą liczbę zasiłków w danym roku. Stąd z wysokości średniego zasiłku i liczby podopiecznych Ośrodka nie sposób wnioskować o wysokości jego wydatków rocznych. Natomiast przedstawione przez organ dane mogą zobrazować skarżącemu wysokość otrzymywanej przezeń pomocy na tle możliwości Ośrodka. Skoro skarżący w 2022 r. otrzymał pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego i zasiłku okresowego na łączną kwotę 7.842,38 zł to podobne wsparcie dla wszystkich pozostałych podopiecznych Ośrodka skutkowałoby koniecznością rozdysponowania kwoty przeszło 26,5 mln zł, czyli przeszło dziewięciokrotnie wyższą niż budżet na to zadanie. Jakkolwiek z uwagi na zróżnicowaną sytuację podopiecznych Ośrodka takie rozważania o charakterze statystycznym mają ograniczoną wartość poznawczą i jak wiadomym jest Sądowi z urzędu wśród osób korzystających z zasiłków są osoby zarówno w gorszej jak i lepszej sytuacji materialno-bytowej niż skarżący, takie dane pokazują w obrazowy sposób jak znaczące wsparcie - w relacji do posianych przez Ośrodek środków - skarżący otrzymywał a także jak dalece niewystarczające są środku pomocy społecznej dla zadośćuczynienia zgłaszanym potrzebom. Obrazuje to też wyzwanie, przed którym stoi organ administracji w związku z potrzebą miarkowania przyznawanej pomocy tak aby mogła ona wspierać jego podopiecznych przez cały rok na który organ dysponuje danym budżetem.

W ocenie Sądu, organ dla potrzeb rozpatrywanej sprawny w należy sposób wyjaśnił sytuację materialno-bytową wnioskodawcy. Trafnie też wziął pod uwagę możliwości organu oraz potrzeby innych osób. Przy czym organ musiał mieć na względzie, iż środku którymi dysponuje mają mu posłużyć na cały rok działalności.

Sąd ocenił, iż organy administracji nie wykroczyły poza zakres przyznanej im przez ustawodawcę swobody orzekania. Przy czym warto nadmienić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wybór rozstrzygnięcia wymyka się kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie należało mieć na uwadze, że środki finansowe MOPR, które są przeznaczone dla osób potrzebujących takiego wsparcia, nie są nieograniczone i muszą być redystrybuowane w sposób bardzo rozważny i dostosowany do potrzeb różnych świadczeniobiorców. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i jej celem nie jest zaspokojenie wszystkich potrzeb wnioskodawców w pełnej wysokości.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek ten ma objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania przy uwzględnieniu swoich możliwości finansowych. Brak wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia pomocy. Organ zajmujący się dystrybucją świadczeń w ramach pomocy społecznej musi nimi tak dysponować, aby nie dopuścić do rażących dysproporcji w rozmiarze świadczeń przyznawanych osobom uprawnionym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 578/08).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom

i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej.

Wbrew pozostałym zarzutom skargi, organy rozpoznając sprawę nie naruszyły przepisów u.p.s. ani przepisów postępowania. Skoro w niniejszej sprawie organy poddały ocenie z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej przedstawiły możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznały, że nie istnieje możliwość przyznania stronie świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą ona sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto, organ pomocy społecznej, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 393/12).

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Podkreślić należy, że stan faktyczny został ustalony przez organy na podstawie złożonych przez skarżącego oświadczeń, zarówno co do sytuacji finansowej, jak i zdrowotnej. Zdaniem Sądu, organy dokonały zebrania materiału dowodowego i jego oceny w sposób prawidłowy. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska organów nie świadczy o tym, iż organy te naruszyły przepisy postępowania.

Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do żądania zabezpieczenia nagrań z kamer znajdujących się w siedzibie MOPR. Jeśli według skarżącego, doszło do popełnienia przestępstwa przez pracowników organu administracji może on zawiadomić o tym organy ścigania. Jak wynikało z akt, takie zawiadomienie zostało złożone przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej skarżącemu rozpoznany będzie odrębnie przez referendarza sądowego na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.