III OSK 283/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-17	
Data wpływu	2026-02-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1192/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 58 § 1 pkt 5a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1465; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1192/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 lipca 2025 r. skarżący – Burmistrz Miasta [...] (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "Burmistrz", "Burmistrz Miasta") wniosła skargę na uchwałę nr [...] z dnia 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] (dalej także jako: "Rada", "Rada Miejska") wniosła o jej odrzucenie, a względnie oddalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1192/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: odrzucił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, m.in., że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd pierwszej instancji podzielił, że z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków), jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (tak: wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 915/20)

Dalej, Sąd pierwszej instancji podniósł również, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który ponadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącej jako obywatela piastującego jednocześnie stanowisko burmistrza. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza – art. 28 ust. 10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności burmistrza przez organ kontrolujący – radę miejską.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącej jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Burmistrza, wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącą nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia omawianej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji burmistrza, jej podjęcie nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania burmistrza. Co więcej, podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania burmistrza ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, że "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., ma charakter intencyjny i jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1208/22).

Podzielając wyżej przedstawiony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej pełniącej funkcję Burmistrza, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżąca Burmistrz zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wójt odpowiednio burmistrz będący organem wykonawczym nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem z racji wykonywania zadań gminy oraz wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego, podczas gdy skarżąca wskazuje, że podjęta uchwała narusza interes prawny i ogranicza uprawnienia w zakresie merytorycznej oceny wykonywanych przez nią zadań, a jej charakter ma wpływ na realne oddziaływania na sytuację prawną podmiotu sprawującego władzę wykonawczą;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na arbitralnym stwierdzeniu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie bez ustosunkowania się do istotnych elementów stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym braku wykazania zasadności dokonanych przez Sąd ocen i logicznie sprzecznym ujęciu, zgodnie z którym legitymacja skargowa organu wykonawczego Gminy nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Burmistrz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że opiera skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowania, jednocześnie w drugim zarzucie skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym nawiązując do drugiej podstawy skargi kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3864/17, LEX nr 2744001; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2860/22, Legalis).

Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej było konieczne, gdyż wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tak określonych wymogów. W konsekwencji rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Z uchwały tej wynika, że kwestionowanie wyroku (tutaj: postanowienia) sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku (tutaj: postanowienia) nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazało ustalenia faktyczne, które przyjęto do wyrokowania, przedstawiono w nim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odrębną natomiast kwestią jest to, czy wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie postanowienia odrzucającego skargę) było umotywowane w sposób dla skarżącego kasacyjnie zadowalający. Kwestia ewentualnych uchybień/deficytów uzasadnienia w tym obszarze, podobnie jak inne naruszenia przepisów postępowania, musi być każdorazowo oceniana w płaszczyźnie istotnego wpływu na wynik sprawy, co wynika wprost z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny tak kwalifikowanych uchybień w tej sprawie nie stwierdził. Dalej, przy formułowaniu analizowanego tu zarzutu uwadze autora skargi kasacyjnej umknęły dwie ważkie kwestie. Po pierwsze, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek drobiazgowego omówienia w uzasadnieniu orzeczenia każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w danej sprawie (w tym w odpowiedzi na skargę). Uzasadnienie wyroku (tutaj: postanowienia) ma być bowiem "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. Po drugie, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu. Nie sposób było zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenie przepisu dotyczącego uzasadnienia postanowienia uniemożliwia ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie. Identyfikacja stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji na tle sporządzonego uzasadnienia – odmiennie niż sugerowano w skardze kasacyjnej – była możliwa, o czym świadczy zwłaszcza podjęta przez skarżącą kasacyjnie z nim polemika.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. chociażby z samego faktu niepowołania z nim w związku innych przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę oceny zaskarżonej działalności organu administracji publicznej. Odnosząc się dalej do wskazanego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

Nieskuteczny okazały się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wójt odpowiednio burmistrz będący organem wykonawczym nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały rady gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt: III OSK 4896/21 (podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21) oraz jego tezę, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi votum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy votum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W konsekwencji z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu votum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie votum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi votum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi votum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu votum zaufania może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko burmistrza wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest odwołanie z funkcji burmistrza, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania burmistrza. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza) ma charakter fakultatywny. Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi votum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała, aby istniał związek między jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio jej interes prawny.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.