Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. I. oddala skargę w zakresie żądania odszkodowania; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. W. kwotę 100 zł (stu złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. .

M.W. wniósł do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz o nakazanie organowi administracji dokonanie odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie.

Skarżący podniósł, że w dniu 4 marca 2011 r. do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło jego odwołanie złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 3 lutego 2011 r. Pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia ani nie poinformował o przyczynach zwłoki, jak również nie ustalił nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 27 czerwca 2011 r. skarżący skierował zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie oraz na jej przewlekłe prowadzenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podniósł, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji przez okres prawie 4 miesięcy nie podjął żadnych działań, ani też nie wydał rozstrzygnięcia, mimo posiadania kompletu dokumentów. Ponaglony przez jednostkę nadrzędną, przystąpił do kompletowania materiału dowodowego. W tym celu wyznaczył sobie dodatkowy termin do załatwienia sprawy, wykraczający poza ramy czasowe określone w art. 35 k.p.a. bo aż 3 miesiące, w tym 2 miesiące wyznaczył organowi I instancji na dostarczenie dokumentów, które organ I instancji winien był zgromadzić przed wydaniem decyzji. Dalej skarżący podniósł, że w wyniku jego zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. odmówił wyznaczenia [....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w K. dodatkowego terminu na załatwienia sprawy. W dniu 12 września 2011 r. skarżący dokonał przeglądu akt sprawy i na tej podstawie stwierdził, że organ prowadzący sprawę nadal nie podejmuje żadnych działań mających na celu zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie i zakresie wskazanym w odwołaniu. Z uwagi na przestawione powyżej okoliczności wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odwołanie skarżącego zostało przekazane w dniu 4 marca 2011 r. W dniu 25 lipca 2011 r. organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 136 k.p.a. którym zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r. organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 1 miesiąca od dnia uzupełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , Główny Inspektor Budowlanego prowadził równolegle postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie i w dniu 8 sierpnia 2011 r. wydał postanowienie którym odmówił wyznaczenia [....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ zaznaczył, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w dniu 16 września 2011 r., natomiast [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 30 września 2011 r. zakończył postępowanie odwoławcze poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Dodatkowo organ podniósł, że w związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, co stanowi przyczynę niezależną od organu, sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w k.p.a. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania. Niezwłocznie po zebraniu materiału dowodowego tj. 6 dni po otrzymaniu uzupełnionych dowodów od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy zawiadomił strony, przed wydaniem decyzji, o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Organ podkreślił, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania w chwili, gdy biegł wyznaczony dla strony przez organ termin do zapoznania się z aktami sprawy, który upływał w dniu 22 września 2011 r., natomiast decyzja kończąca postępowanie wydana została przez MWINB w K. w dniu 30 września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał powyższy tryb, bowiem pismem z dnia [....] 2011 r., złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie sprawy do organu wyższego stopnia, którym w przedmiotowej sprawie jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.

Wyjaśnić również należy, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy również, że stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 25 marca 2011 r. -Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 k.p.a. oraz art. 149 p.p.s.a. nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w powyższych przepisach. Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ocenia sprawę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. znajdzie zatem zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności albo przewlekłości w tym zakresie przed datą rozstrzygania przez sąd, czyni zatem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień sądu wynikających z powyższego art. 149 p.p.s.a., także w sytuacji, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązać organ do wydania aktu, który przed dniem orzekania został już wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w tej dacie tj. w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawa została rozstrzygnięta przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu 30 września 2011 r. wydał decyzję znak: [....] utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji z dnia 3 lutego 2011 r. W tej sytuacji uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest więc możliwe. W konsekwencji stwierdzić należy, że postępowanie sądowe w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania stało się bezprzedmiotowe bowiem w jego toku nastąpiło zdarzenie, w następstwie którego zakończyła się sprawa sądowoadministracyjna. Jak wskazano powyżej uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe tylko przy jednoczesnym zobowiązaniu organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Tym samym wydanie aktu przez organ przez rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi. W tej sytuacji postępowanie sądowe w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego należało umorzyć stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze i sprecyzowanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego żądania zasądzenia kwoty 10.000 złotych od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. tytułem odszkodowania stwierdzić należy, że żądanie to nie ma żadnego umocowania w obowiązujących obecnie przepisach prawa wyznaczających zakres działania sądów administracyjnych. Skargę w tym zakresie należało zatem oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.