II OSK 2386/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-05	
Data wpływu	2023-11-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 270/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 270/23 w sprawie ze skargi G. W. na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 203/24, po rozpoznaniu skargi G. W. (dalej jako "Skarżąca") na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a) uchwały i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do twierdzenia Burmistrza Kazimierza Dolnego zawartego w odpowiedzi na skargę o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania sądowego stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) z uwagi na okoliczność podjęcia przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym 23 lutego 2023 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niektórych działek, w tym dla działek należących do skarżącej, obejmujących tereny 13bMNP. Sąd uznał, że na wskazanej podstawie prawnej nie było możliwe umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie bowiem podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewidencyjny: [...] ... [...] położonych w obrębie Kazimierz Dolny nie spełnia przesłanki określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchwały tej nie można było uznać za uwzględnienie skargi skarżącej w całości, gdyż rozpoczyna ona jedynie procedurę planistyczną, a jej końcowy efekt nie jest obecnie znany. Sąd zauważył, że samo podjęcie uchwały, które zmierza do zmiany planu w przyszłości, nie jest uwzględnieniem skargi, gdyż nie powoduje ono wyeliminowania uchwały w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Tego typu uchwała nie dokonuje żadnej modyfikacji w zakresie praw i obowiązków skarżącej wynikających z zaskarżonej uchwały planistycznej.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że skarga skarżącej jest częściowo zasadna.

Sąd przywołał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) tj. art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 -3 , art. 6 ust. 1 i 2, z których wynika władztwo planistyczne Gminy, procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawartość merytoryczna tego aktu a nadto prawo Gminy do kształtowania ustaleniami planu miejscowego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina posiada zatem uprawnienie do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

Sąd przedstawił jakie są przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jak należy rozumieć istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Ponadto przedstawił zasadnicze elementy procedury uchwałodawczej, uwzględnieniem uchwały o przystąpieniu do sporządzani planu, której załącznik określa terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego. W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego. Następnie Sąd wskazał czym jest zachowanie wymagań ładu przestrzennego i jakie jego elementy należy uwzględnić przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest nieważna w jest nieważna w części w jakiej definiuje pojęcie wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków - § 4 ust. 1 pkt 18 lit a - w sposób odmienny, a więc sprzeczny z regulacją zawartą w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Sąd przyznał rację skarżącej, która odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2196/13 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 121/22, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wpływają w bezpośredni sposób na prawo właścicieli nieruchomości do zabudowy, nie mogą być sprzeczne z normami prawa budowlanego w tym wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Chociaż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje organom gminy prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w tym ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak w ramach tych uprawnień wynikających w szczególności z art. 3 i 4 u.p.z.p. nie przysługuje gminie prawo do modyfikowania definicji ustawowych. Skoro w systemie prawa występuje definicja legalna "wysokości budynku" określona w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich uszytwnienie, który to akt wykonawczy został wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2351, ze zm.) to rada gminy nie ma kompetencji do redefiniowania tego pojęcia.

Sąd wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 18 lit a zaskarżonego planu miejscowego uchwałodawca zawarł definicję "wysokości zabudowy w odniesieniu do budynku". Zgodnie z przywołaną regulacją ilekroć w uchwale jest mowa o: wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć w odniesieniu do budynku – wysokość bryły budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu (mierzonego po obwodzie ścian zewnętrznych budynku) – do poziomu najwyżej położonego punktu tego budynku – bez uwzględniania kominów, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Natomiast w świetle § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zdaniem Sądu, z zestawienia przytoczonych powyżej definicji bez wątpienia wynika, że Rada Miasta Kazimierz Dolny w zaskarżonym planie miejscowym zastosowała inny sposób ustalania wysokości budynków niż określony w rozporządzeniu. Z uwagi na sprzeczność przyjętej metodologii pomiaru określonej w uchwale - wysokość bryły budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu – od określonej w rozporządzeniu o warunkach technicznych – wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części – Sąd za konieczne uznał wyeliminowanie przyjętej w uchwale regulacji z obrotu prawnego.

Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że chociaż pojęcie "wysokość zabudowy" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "wysokość budynku", to zaproponowany w miejscowym planie sposób wyznaczania wysokości zabudowy w odniesieniu do budynku odnosi się wprost do ustalania wysokości budynków. Dlatego też należało uznać, że Rada Miasta Kazimierz Dolny wprowadzając analizowaną definicję przekroczyła swoje uprawnienia planistyczne oraz wkroczyła w materię regulowaną normami prawa budowlanego.

Sąd zauważył, że nie odbiera Radzie Miasta uprawnienia do określania maksymalnej lub minimalnej wysokości zabudowy na obszarze gminy, jednakże sposób obliczania wysokości budynków musi być spójny w systemie prawa, a przepisy prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego regulujące proces budowlany w różnych jego fazach w sposób bezwzględny tą spójność powinny respektować. Równocześnie przy istnieniu w systemie prawa ustawowo zakotwiczonej definicji "wysokości budynku" w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych inny sposób określania tego parametru nie może być zastosowany w planie miejscowym.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny prawa Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok WSA w Gdańsku z 27.07.2022 r., II SA/Gd 121/22).

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w § 4 ust. 1 pkt 18 lit a na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji). Przy czym z uwagi na fakt, że wskazany przepis odnosi się do wszystkich bez wyjątku podmiotów dotkniętych tym aktem planistycznych Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności nie tylko w ramach interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności należących do niej działek, ale w pełnym zakresie.

W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty przedstawione w skardze nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności innych części zaskarżonego planu miejscowego, a tym bardziej całości uchwały.

Sąd za bezzasadny uznał zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), poprzez zastosowanie nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z częścią tekstową. Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, że należące do niej działki znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 13bMNP, a w części tekstowej planu brak jest zapisów dla tego terenu. Wbrew twierdzeniem skarżącej plan miejscowy zawiera w § 113 regulacje odnoszące się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.MNP do 54.MNP, a więc również do terenu oznaczonego 13bMNP. Brak szczegółowej regulacji planistycznej w odniesieniu do 13bMNP, nie oznacza, że uchwała nie zawiera przepisów określających zagospodarowanie terenu i warunków zabudowy dla działek zawierających się na wskazanym obszarze. Powołany § 113 planu miejscowego wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej o pow. 82,88 ha oznaczone na rysunku planu symbolami: 1.MNP - 54.MNP. Poszczególne ustępy i punkty § 113 wprowadzają zarówno regulacje ogólne odnoszące się do wszystkich terenów oznaczonych symbolem MNP, jak również szczegółowe regulujące lub doprecyzowujące zagospodarowanie na ściśle wskazanym terenie, jak np. 44.MNP, 49.MNP - § 113 ust. 3 pkt 1 planu. Sąd stwierdził, że jeżeli nawet w części tekstowej planu nie odniesiono się do terenu oznaczonego na mapie symbolem 13bMNP, to nie można uznać, że został on pominięty przez prawodawcę miejscowego. Część tekstowa zawiera bowiem regulacje odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 13bMNP.

Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p. poprzez ograniczenie możliwości składania uwag do projektu planu. Skarżąca podkreśliła, że w ramach wyłożenia projektu miejscowego planu w 2022 r. Burmistrz ograniczył możliwość składania uwag tylko do zakresu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 650). Zdaniem skarżącej działanie organu w tym zakresie było niezgodne z art. 17 u.p.z.p. oraz z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Takie działanie Burmistrza doprowadziło bowiem do sytuacji, w której wyłącznie jednokrotnie w 2019 r. możliwe było składanie uwag do projektu planu posiadającego wszystkie niezbędne uzgodnienia.

Sąd stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w ramach procedury sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kazimierz Dolny Rada Miejska podjęła w dniu 25 czerwca 2015 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka. Projekt planu był trzykrotnie udostępniony do publicznego wglądu oraz przeprowadzano nad nim dyskusję publiczną w okresach: od 09.09.2019 r. do 04.10.2019 r.; od 21.10.2021 r. do 10.11.2021 r.; od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. Na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 650) stwierdzono nieważność uchwały XXXVI/261/21 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Oklale, Cholewianka. Po powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym, w celu realizacji wskazań w nim zawartych Burmistrz Kazimierza Dolnego wyłożył projekt planu miejscowego do publicznego wglądu od 11.07.2022 r. do 1.08.2022 r. z zastrzeżeniem, że uwagi mogą dotyczyć wyłącznie zakresu objętego przedmiotowym rozstrzygnięciem.

Sąd zauważył, że skarżąca dwukrotnie składała uwagi do projektu planu w zakresie przebiegu drogi oznaczonej symbolem 9.KDW. Uwaga z dnia 25 listopada 2021 r. nie została uwzględniona – organ wskazał, że: Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ sugerowane przesunięcie drogi o ok. 40 m w kierunku południowo-wschodnim wpłynie na niekorzystny podział nieruchomości o numerach działek [...], [...] i [...]. Uwaga z dnia 17 sierpnia 2022 r. nie została uwzględniona – organ wskazał, że: Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ wykracza poza zakres objęty wyłożeniem, wynikającym z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego. Nadmienia się, iż w Obwieszczeniu Burmistrza Kazimierza Dolnego o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, zamieszczona została informacja, że uwagi winny dotyczyć zakresu objętego zmianami wprowadzonymi w związku z wzmiankowanym powyżej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Zdaniem Sądu, organ planistyczny nie złamał przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie możliwości składania uwag w okresie od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. do zakresu objętego wyłącznie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. Po pierwsze projekt planu miejscowego był udostępniony w ramach procedury planistycznej do publicznego wglądu na wcześniejszych etapach przygotowywania planu. Skarżącej zapewniono prawo do złożenia uwagi i merytorycznego ich rozpatrzenia w ramach wyłożenia projektu planu dokonanego w okresie od 21.10.2021 r. do 10.11.2021 r. Pomimo nieuwzględnienia uwagi odnoszącej się do przebiegu drogi wewnętrznej 9.KDW nie można uznać, że wystąpiły w sprawie naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do partycypacji mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości w procedurze planistycznej. Istotne jest ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 1art. 7, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Ograniczenie składania uwag do projektu planu przewidzianych w art. 17 ust. 11 i 12 u.p.z.p. do kwestii związanych z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego było dopuszczalne w świetle powołanego powyżej przepisu.

Sąd nie dostrzegł ponadto innych istotnych naruszeń prawa w ramach prowadzonej procedury planistycznej, które świadczyłyby o braku jawności i przejrzystości procedury - art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. - co również zarzucała skarżąca. Z przedstawionej dokumentacji prezentującej poszczególne etapy i czynności podejmowane w ramach procedury przygotowywania zaskarżonego planu wynika, że organy informowały o jego przebiegu, dokonywały przewidzianych ustawą wyłożeń do publicznego wglądu oraz organizowały publiczne dyskusje nad przyjętymi rozwiązaniami. Świadczy to o zachowaniu generalnych wymogów odnoszących się do jawności i przejrzystości procedury planistycznej.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut dotyczący nieuwzględnienia prawa własności w zakresie lokalizowania drogi wewnętrznej KDW.9. Sąd wyjaśnił, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest więc prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych.

Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim wyznaczył przebieg drogi wewnętrznej 9.KDW przez działki nr [...], [...] [...] oraz [...]. Dzięki takiej lokalizacji drogi wewnętrznej dostęp do drogi publicznej uzyskały działki nr [...], [...] oraz [...], czyli dwie działki należące do skarżącej nr [...] i [...] oraz jedna działka nie będąca jej własnością [...]. Sam fakt, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez inne działki należące do jej właściciela nie świadczy o tym, że planowana droga wewnętrzna jest niepotrzebna z punktu widzenia umożliwienia jej dostępu do drogi publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że bada procedurę planistyczną i ustalenia planu z punktu widzenia kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Poza oceną dokonywaną przez sądy administracyjne znajdują się względy celowości, czy gospodarności przyjętych rozwiązań. Rada Miasta lokalizując drogę wewnętrzną 9.KDW nie przekroczyła zakresu przysługującego jej władztwa planistycznego, a także wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszyła względów ochrony środowiska. Niedogodności natury technicznej dotyczące ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej 9.KDW, czy też wysokie koszty jej realizacji nie świadczą natomiast o niezgodności z prawem przyjętych rozwiązań planistycznych. Zarzuty skargi w tym zakresie były zatem nieuzasadnione, gdyż zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się do dwóch zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia uchwały § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XX1X/407/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego oraz naruszenia art. 51 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nieuwzględnienie w Prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Sąd uznał je za niezasadne.

Zarzut w zakresie naruszenia uchwały w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego dotyczy kwestii realizacji planowanej drogi 9.KDW, której wykonanie zdaniem skarżącej naruszy obowiązujące w Parku Krajobrazowym zakazy prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem Sądu, zarzut ten odnoszący się do ewentualnego naruszenia wskazanej uchwały chroniącej krajobraz w przyszłości – przy wykonywaniu prac ziemnych – nie świadczy o wadliwości planu w tym zakresie. Sąd wskazał, że projekt planu był przedmiotem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Lublinie, który wydał postanowienie odnoszące się szczegółowo do Kazimierskiego Parku Krajobrazowego. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. RDOŚ w Lublinie uzgodnił projekt planu w części dotyczącej Kazimierskiego Parku Krajobrazowego wraz z otuliną oraz obszarów Natura 2000. Wobec stanowiska organu ochrony środowiska oraz braku jednoznacznych argumentów świadczących o konieczności trwałej zmiany rzeźby terenu w ramach ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej 9.KDW nie było podstaw do uznania niezgodności z prawem przyjętych w tym zakresie rozwiązań planistycznych.

Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała, a w szczególności przygotowana w ramach procedury planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko naruszyła art. 51 ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 54 ust. 1 u.i.o.ś. Wbrew zarzutom skarżącej zarówno projekt planu miejscowego jak i prognoza oddziaływania planu na środowisko były przedmiotem opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. RDOŚ w Lublinie swoją opinię w zakresie projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej do projektu wyraził w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. W konkluzji opinii stwierdzono, że przeznaczenie terenów pod planowane funkcje zagospodarowania będzie oddziaływać na poszczególne elementy środowiska, ale generalnie, przy zachowaniu wszystkich ustaleń zawartych w projektowanym dokumencie oraz uwarunkowań wynikających z obowiązującego prawa, nie przewiduje się oddziaływań znacząco negatywnych. Pomimo bezpośredniego i stałego charakteru niektórych oddziaływań, przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań technicznych, przekroczenie standardów jakości środowiska określonych prawem jest mało prawdopodobne. Nie przewiduje się zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz poszczególnych komponentów środowiska. Wobec jednoznacznej konkluzji opinii RDOŚ w Lublinie w zakresie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko oraz postanowienia opiniującego szczegółowo odnoszącego się do terenów objętych postanowieniami planu, a znajdujących się w Kazimierskim Parku Krajobrazowym wraz z otuliną nie można przyjąć za zasadnych zarzutów strony w tym zakresie. Oceniając procedurę uchwalania oraz opiniowania projektu planu wraz z prognozą oddziaływania jego postanowień na środowisko Sąd nie stwierdził aby organy naruszyły prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. W., zaskarżając go w odniesieniu do punktu II. wyroku tj. oddalenia jej skargi w pozostałym zakresie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art.28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2023 poz.977; zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 poz. 775); zwana dalej: K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego są jasne i precyzyjne, sformułowane z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej a także zasadą określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów jasnych, zrozumiałych dla adresatów, niebudzących wątpliwości w wykładni, a także niepowodujących przez to rozbieżności w ich stosowaniu, pozwalających adresatowi bez trudu określić zakres praw i ograniczeń, którym podlega, w sytuacji zastosowania nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z częścią tekstową, gdy wprowadzone mieszane (liczbowo-literowe) oznaczenia terenu i przewidziane dla nich odrębne ustalenia co do przeznaczenia terenu są wprowadzające w błąd i nieprzejrzyste dla obywatela, wywołując uzasadnione wątpliwości co do możliwości zagospodarowania terenu;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 17 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej poprzez ograniczenie możliwości składania uwag do projektu planu tylko do zakresu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Z 2022 r. poz. 650) podczas gdy, wyłożony ponownie projekt planu zawierał nowe/zmienione ustalenia wykraczające poza zakres objęty ww. rozstrzygnięciem nadzorczym tj.:

a) § 100 ust. 6 pkt b - dokonane zmiany w zakresie granic powierzchni ogródka gastronomicznego dla TERENU RYNKU oznaczonego na rysunku planu symbolem 1a.KX,

b) § 113 ust. 1 - dokonanie zwiększenia powierzchni TERENÓW ZABUDOWY MIESZKANIOWEJ JEDNORODZINNEJ Z DOPUSZCZENIEM ZABUDOWY PENSJONATOWEJ,

c) § 114 ust. 4 pkt 3, 4, 6,

dokonanie zmian w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów MNPz,

d) § 150, § 152, § 153, § 156, § 157 - dokonanie zmiany powierzchni o wskazywanych przeznaczeniach,

co skutkowało tym, że nie było możliwym zgłaszanie uwag do ww. części planu, oraz, że wyłącznie jednokrotnie zagwarantowano składanie uwag do projektu planu posiadającego niezbędne uzgodnienia, ograniczając tym samym skarżącej możliwość zgłoszenia uwag, które sam organ uznał ostatecznie za zasadne rozpoczynając procedurę zmiany planu;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, w której plan miejscowy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej (przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną) i wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji ograniczenie to nie było uzasadnione względami zapewnienia nieruchomościom sąsiednim dostępu do drogi publicznej;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że wynikające z ustaleń planu ograniczenie prawa własności jest uzasadnione i wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności w sytuacji, w której nie istniały szczególne względy uzasadniające tak daleko posuniętą ingerencję w prawo własności skarżącej (przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną), a w szczególności możliwe było utworzenie drogi wewnętrznej przesuniętej jedynie o 40 m, która spełniałaby tożsame funkcje, a nie powodowałaby nałożenia na skarżącą nadmiernych obciążań finansowych, celem realizacji zadań gminy (zapewnienia ciągów komunikacyjnych);

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że organ nie naruszył prawa własności skarżącej poprzez ustalenie dla części jej działek przeznaczenia pod drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem 9.KDW, a w tekście planu "tereny dróg wewnętrznych", co pozbawia właściciela możliwości innego, korzystnego dla siebie wykorzystania działki na inne cele i zmusza go do znoszenia uciążliwości polegającej na korzystaniu z jego działki przez osoby trzecie, co faktycznie równoznaczne jest w skutkach z wywłaszczeniem, jednakże bez przyznania skarżącej stosownego odszkodowania za utratę możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;

6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXIX/407/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lubek z 2017 r., poz. 2324) oraz w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t.j. 2023 poz. 1336) dalej zwana: u.o.p. w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały nr XXXII/488/2021 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r., poz. 77) i w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.s.) poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów, z uwagi na dokonane uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Lublinie i brak jednoznacznych argumentów świadczących o konieczności trwalej zmiany rzeźby terenu w ramach ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej 9.KDW podczas gdy, do ponownego uzgodnienia i opinii projektu planu z RDOS nie przygotowano nowej, aktualnej prognozy oddziaływania planu na środowisko, która obejmowałaby uchwalony plan ochrony Kazimierskiego Parku Krajobrazowego przewidujący bezwzględny zakaz zasypywania wąwozów oraz modyfikowania skarp, a więc nie uwzględniono w Prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska, istotnych z punktu widzenia realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a przygotowany plan zawiera ustalenia sprzeczne z ustaleniami planu ochrony parku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie G. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarżąca zawnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: opinii w formie operatu szacunkowego z 26 września 2022 r. wraz z protokołem w celu wykazania braku możliwości realizacji drogi we wskazanej lokalizacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Skarżącej uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. W. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie zastosowane w części tekstowej planu nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają powiązanie ich z oznaczeniami na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały. Mieszane liczbowo-literowe oznaczenie terenu nie powoduje jakichkolwiek trudności w odczytaniu przeznaczenia tak oznaczonego terenu. Zastosowany symbol 13b.MNP dla terenu działek skarżącej kasacyjnie pozwala ustalić, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, gdyż § 113 uchwalonego planu wskazuje przeznaczenie terenu dla terenów oznaczonych symbolami od 1.MNP do 54.MNP, a więc zawiera się w tym zakresie teren 13b.MNP. W przywołanym paragrafie planu znajdują się zarówno regulacje ogólne odnoszące się do wszystkich terenów z symbolem literowym MNP, a także regulacje szczególne odnoszące się tylko do ściśle wskazanego terenu np. 44.MNP, 49.MNP - § 113 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Okoliczność, że teren 13b.MNP nie został wprost wymieniony w części tekstowej planu nie oznacza, że plan dla tego terenu w części tekstowej nie zawiera uregulowań. Część tekstowa przeznaczenie terenu należącego do skarżącej kasacyjnie określiła poprzez wskazanie zakresu symboli od 1.MNP do 54.MNP, a w tym wyliczeniu znajduje się m.in. teren 13b.MNP. Specyfika przeznaczenia tego terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej) przemawiała za zastosowaniem oznaczeń uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych, literowych i cyfrowych, stosownie do § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 03 r., Nr 164, poz. 1587). Zastosowane oznaczenie wynikało również z konieczności zachowania zgodności z oznaczeniami Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Kazimierz Dolny – Uchwała Nr XVII/96/95 Rady miejskiej w Kazimierzu Dolnym z 2 października 1995 r., które odnosiły się do zabudowy mieszkaniowej. Okoliczność, że Rada przewidziała w części tekstowej planu szczególne przeznaczenie dla terenów o symbolach .ZP i a.ZP, MNP i a.MNP, U i a.U nie prowadzi do wniosku, że także teren b.MNP takie szczególne rozwiązania powinien posiadać. Fakt, że Rada wykazała się niekonsekwencją w zastosowanej technice legislacyjnej nie prowadzi do tego, że teren 13b.MNP nie ma ustalonego przeznaczenia czy też jest ono błędne.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w okolicznościach sprawy podczas procedowania zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia art. 17 u.p.z.p. poprzez ograniczenie możliwości składania uwag do projektu planu bowiem zasadnicza część ustaleń planu była przedmiotem zgłaszania uwag przez mieszkańców tych terenów podczas wyłożenia projektu planu od 9 września 2019 r. do 4 października 2019 r. (I wyłożenie), od 21 października 2021 r. do 10 listopada 2021 r. (II wyłożenie). Ostatnie trzecie wyłożenie projektu planu w czasie od 11 lipca 2022 r. do 1 sierpnia 2022 r. było wywołane stwierdzeniem nieważności uchwały Nr XXXVI/261/21 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 2 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Z 2022 r. poz. 650). Skoro w nowym projekcie planu zmodyfikowano poprzednią uchwałę zgodnie z wytycznymi Wojewody, wystąpiono o ponownie o uzgodnienie z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i RDOŚ w Lublinie, to należało ograniczyć zakres zgłaszanych uwag tylko do tych kwestii, które były skutkiem modyfikacji planu w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym. Nie świadczy to jednak o ograniczeniu prawa skarżącej bowiem zgłaszała ona uwagi do planu na etapie jego drugiego wyłożenia. Zapewniono jej możliwość zgłoszenia uwag, które jednak nie zostały uwzględnione, co nie może prowadzić do wniosku, że naruszono procedurę uchwalania planu poprzez ograniczenia udziału mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości w procedurze planistycznej. Procedura planistyczna mogła być ograniczona do zgłoszenia uwag tylko w zakresie dokonanej na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody zmiany planu bowiem jak wynika z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym przy braku skargi lub jej odrzuceniu lub oddaleniu przez Sąd czynności z art. 11 i art. 17 u.p.z.p. ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia uchwały z przepisami prawnymi. Z tych powodów zarzut naruszenia procedury uchwalania zaskarżonej uchwały należało uznać za nieskuteczny. Nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie do zmian dokonanych w planie przez Radę po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które wykraczały poza wskazany tam zakres uchybień nie mogły stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej postanowieniami planu a tylko w takim zakresie Sąd mógłby stwierdzić nieważność planu.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano na uchybienie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez nie ponowienie uzgodnienia/opiniowania zmienionego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko z RDOŚ w Lublinie. Jak wynika z akt sprawy taką opinię Rada uzyskała (pismo RDOŚ z 23 czerwca 2022 r.). Wojewoda zarzucił naruszenie zasad sporządzenia planu bowiem plan przewidywał zabudowę na terenie 1.US czego w ogóle nie przewidywało uchwalone studium. Zapisy planu nie spełniały wymagań w odniesieniu do ustalenia obsługi komunikacyjnej tj. dojazdów do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: 151.MN, 162.MN, 163.MN, 167.MN, 171.MN, 173.MN, a także terenu 1.MNPz bowiem zapewnienie dojazdu zostało uzależnione od zgody na służebność przejazdu przez tereny sąsiednie, ewentualnie od przyszłych rozstrzygnięć innych organów lub sądów. Istniejące dojazdy do terenów budowlanych to były tereny rolnicze, które zapisy planu mogłyby przekształcić w tereny komunikacji. Plan nie zawierał definicji "funkcji usługowych służących obsłudze ruchu turystycznego", która była jednym z dopuszczalnych przeznaczeń terenu 18a.MS. Plan dla terenów zabudowy śródmiejskiej powinien uwzględnić wskaźniki przestrzenne i skalę zabudowy. Konieczność określenia w planie minimalnej ilości miejsc postojowych w stosunku do każdej z przewidzianych funkcji zagospodarowania. Przewidywane jedno miejsce postojowe niezależnie od funkcji terenu jest niewystarczające. W ścisłej zabudowie w stosunku do terenu 18a.MS w szczególności działki dotychczas niezabudowanej nr [...] byłoby to dopuszczalne ale nie dla terenów usług poza terenem 18a.MS. Niezgodność tekstu planu z rysunkiem dla terenu 178.MN. Niezgodność rysunku planu drogi gminnej 31.KDW ze stanem faktycznym (droga nie jest ślepa ma kontynuację). Wady załącznika nr 4 zawierającego dane przestrzenne. Z powyższego wynika, że stwierdzone wady nie dotyczyły działek skarżącej kasacyjnie położonych na terenie 13b.MNP i ograniczenie jej prawa do zgłaszania uwag było uzasadnione.

Podobnie wskazane w skardze kasacyjnej postanowienia nowej wersji planu powstałej po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego tj. § 100 ust. 6 pkt b - zmiana granic powierzchni ogródka gastronomicznego dla TERENU RYNKU oznaczonego na rysunku planu symbolem 1a.KX, § 113 ust. 1 - dokonanie zwiększenia powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, § 114 ust. 4 pkt 3, 4, 6 – dokonanie zmian w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów MNPz, § 150, § 152, § 153, § 156, § 157 - dokonanie zmiany powierzchni o wskazywanych przeznaczeniach, nie zostały przez skarżącą zakwestionowane jako te które naruszają jej interes prawny wynikający z prawa własności do działek na terenie 13b.MNP. Za takie nie można uznać zwiększenia powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej bowiem skarżąca nie zgłasza zastrzeżeń do tego uregulowania, które przecież wpływa na jej prawo własności ale pozytywnie. Skarżąca nie podnosi, że powyższa zmiana narusza jej interes prawny. Nie ulega wątpliwości, że zwiększenie powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej na jej działkach jest rozwiązaniem korzystnym z punktu widzenia prawa do zabudowy nieruchomości. Wobec tego brak zgłoszenia uwag przez skarżącą do wskazanych powyżej nowych regulacji planu nie naruszał jej interesu prawnego ponieważ albo nie odnosił się do uregulowań dotyczących jej nieruchomości albo gdy zawierał takie uregulowania to były korzystne gdyż zwiększały jej prawo do zabudowy posiadanych nieruchomości.

Okoliczność, że plan zawierał ustalenia wychodzące poza zakres wynikający z rozstrzygnięcia nadzorczego może wskazywać na naruszenie procedury uchwalania planu w postaci ograniczenia zgłaszania uwag do takich postanowień planu ale zarzut taki mogą podnieść tylko osoby, których te nowe ustalenia naruszają interes prawny. Formalnie powinno to przyjąć formę skarg zainteresowanych osób. Sama skarżąca na tej podstawie nie może domagać się stwierdzenia nieważności planu, zwłaszcza, że nie kwestionuje postanowienia § 113 ust. 1 miejscowego planu.

Wskazywana przez skarżącą kasacyjnie okoliczność zgłaszania uwag w trakcie drugiego wyłożenia planu do takiej jego wersji, która nie została uzgodniona przez RDOŚ bowiem Rada przesłała do uzgodnień nieostateczną wersję planu, zdaniem NSA, nie prowadzi do wady proceduralnej uchwalenia planu w postaci zgłaszania uwag bowiem nie ma podstaw twierdzić, że uwagi były zgłaszane do nieostatecznej wersji planu. Jeśli uwagi zgłoszono do wersji planu nieposiadającej uzgodnienia z RDOŚ to po uzyskaniu stosownego uzgodnienia uwagi powinny zgłosić tylko te osoby, których dotyczył zakres tego "pełnego" uzgodnienia. Skoro powodem stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXVI/261/21 z 30 grudnia 2021 r. było m.in. uchwalenie go bez uzyskania uzgodnienia RDOŚ do ostatecznej wersji planu, to uwagi do projektu planu uzupełnionego o uzgodnienia RDOŚ dla ostatecznej jego wersji, powinny zgłosić tylko te osoby, których dotyczył zakres dokonanych przez RDOŚ uzgodnień dla wersji ostatecznej planu. Jak wynika z akt planistycznych ostateczna wersja planu uzyskała wymagane prawem uzgodnienie RDOŚ.

Ponadto wskazać należy, że pierwotnie odrzucona uwaga na etapie procedowania planu zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody następnie niezgłoszona do wersji ostatecznej zaskarżonego planu w postaci zmiany lokalizacji projektowanej na jej nieruchomościach drogi wewnętrznej 9.KDW niejako została uwzględniona bowiem Rada w odpowiedzi na skargę uznała za zasadne zmianę zaskarżonego planu w powyższym zakresie poprzez rozpoczęcie procedury zmiany planu. Zatem nawet gdyby przyjąć, że doszło do ograniczenia prawa skarżącej do zgłoszenia uwag do zaskarżonego planu, to jej interes prawny nie zostanie naruszony bowiem Rada przystąpiła do zmiany zaskarżonego planu w zakresie działek skarżącej nr [...], [...], [...] i [...] w tym przebiegu drogi wewnętrznej 9.KDW. (działki nr [...], [...], [...]) uchwałą Nr LII/356/23 z 23 lutego 2023 r., której celem będzie zmiana zagospodarowania terenu zgodnie z oczekiwaniami właścicieli działek oraz regulacja systemu komunikacyjnego tak by zapewniona była racjonalna obsługa wszystkich działek na terenie objętym zmianą planu.

Odnosząc się jednak do treści zaskarżonego planu Sąd I instancji słusznie uznał, że lokalizacja drogi wewnętrznej 9.KDW na działkach skarżącej nie była niezgodna z prawem bowiem obowiązkiem Rady było zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej a to uzasadniało ograniczenie przysługującego jej prawa własności, co jednak mieściło się w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Można mieć zastrzeżenia do racjonalności lokalizacji tej drogi (co nie stanowi podstawy do uchylenia planu) ale nie można zarzucić, że ograniczenie własności było nieproporcjonalne do celów (zapewnienie dostępu działek budowlanych do drogi publicznej).

Wobec powyższego NSA uznał zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, w której plan miejscowy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej (przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną), za niezasadny.

Z powyższych względów niezasadny jest powiązany z powyższym zarzutem zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej. Przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną było uzasadnione właśnie tym aby zapewnić innym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej a tym samym umożliwienie ich zabudowy zgodnie z przewidzianym w planie przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową pensjonatową. Ograniczenie własności było zatem proporcjonalne do celów. Możliwość poprowadzenia tej samej drogi w odległości 40 m od pierwotnego przebiegu można oceniać jedynie w kategoriach słuszności takiego przebiegu a nie pod kątem jego legalności. Pierwotny przebieg, zdaniem NSA, nie naruszał w sposób nieproporcjonalny prawa własności skarżącej, zwłaszcza, że prowadził do zapewnienia dostępu do drogi publicznej jej niezabudowanym działkom nr [...] i [...] dotychczas takiego dostępu pozbawionym. Przedstawione przez skarżącą w operacie szacunkowym różnice kosztów ustanowienia służebności drogi koniecznej do działek nr [...] i nr [...] w kilku wariantach na działce nr [...] w wariancie najtańszym 9 610 zł do najdroższego 15 192 zł (przewidzianego w planie) nie świadczy o nadmiernym obciążeniu finansowym bowiem każda z tych wartości znajdzie swoją rekompensatę w tym, że działka budowlana należąca do skarżącej będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej co warunkuje jej zagospodarowanie pod zabudowę. Nie ulega wątpliwości, że działka posiadająca dostęp do dogi publicznej jest więcej warta niż bez tego dostępu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że organ nie naruszył prawa własności skarżącej poprzez ustalenie dla części jej działek przeznaczenia pod drogę wewnętrzną. Ustanowienie drogi wewnętrznej nie pozbawiło właściciela działek, czyli skarżącej korzystnego dla niej zagospodarowania działki bowiem kosztem obciążenia służebnością drogi koniecznej zyskała możliwość zabudowy niezabudowanych działek zgodnie z przeznaczeniem w planie. Nie można mówić o uciążliwościach powodowanych korzystaniem z drogi wewnętrznej przez osoby trzecie gdy dojazd będzie dotyczył także działek skarżącej. Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że interes publiczny (właścicieli innych działek) dotyczący zapewnienia komunikacji terenów przeznaczonych pod zabudowę uzasadniał ograniczenie w niezbędnym zakresie prawa własności skarżącej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej bowiem tylko w ten sposób można było zapewnić przeznaczenie tego terenu pod przewidzianą w planie zabudowę.

W ocenie NSA, także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXIX/407/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2017 r., poz. 2324) oraz w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t.j. 2023 poz. 1336) dalej zwana: u.o.p. w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały nr XXXII/488/2021 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r., poz. 77) i w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.s.) jest pozbawiony podstaw. Zaskarżony plan uzyskał pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie (pismo z 23 czerwca 2022 r.). Analiza RDOŚ dotyczyła postanowień przedłożonego mu projektu planu w wersji uchwalonej oraz prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej do tego projektu. Nie było naruszeniem procedury to, że RDOŚ dokonał powyższej oceny na podstawie poprzednio przedłożonej mu prognozy oddziaływania na środowisko, zawierającej zasadnicze dla ocenianego terenu Kazimierskiego Parku Krajobrazowego problemy ochrony środowiska. Sporządzenie nowej prognozy oddziaływania na środowisko nie było sygnalizowane przez RDOŚ zatem organ ten uznał, że dostarczona prognoza była wystarczająca dla dokonania oceny, a więc zawierała wszystkie elementy potrzebne dla oceny czy postanowienia Planu ochrony Kazimierskiego Parku Krajobrazowego zawarte w uchwale Sejmiku Województwa Lubelskiego zostały w niej uwzględnione.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie RDOŚ analizował przestrzeganie w planie zakazów przewidzianych w planie ochrony Kazimierskiego Parku Krajobrazowego. Zauważył w opinii, że na terenie objętym planem, który jest w obrębie tego Parku występuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających formę terenu. W związku z tym zakazem, RDOŚ wskazuje na wyznaczenie w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy w celu ograniczenia wystąpienia erozji i ruchów masowych oraz możliwości naruszenia przedmiotowego zakazu (str. 4 akapit 2). Odnośnie do powstawania przewidzianej w planie nowej zabudowy i związanej z tym przekształceniem powierzchni ziemi polegającej na jej utwardzeniu, które powoduje zmianę infiltracji ziemi przez wody opadowe wpływającej na retencję podziemną RDOŚ wskazuje, że temu negatywnemu zjawisku ma zapobiegać ustalenie procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, wskaźników zabudowy, dużego udziału terenów biologicznie czynnych, ochrona zadrzewień i ograniczenie przekształceń powierzchni ziemi. Podsumowując swoją opinię RDOŚ w Lublinie stwierdza, że "przeznaczenie terenów pod planowane funkcje zagospodarowania będzie oddziaływać na poszczególne elementy środowiska, ale generalnie, przy zachowaniu wszystkich ustaleń zawartych w projektowanym dokumencie oraz warunków wynikających z obowiązującego prawa, nie przewiduje się oddziaływań znacząco negatywnych". Organ nie przewiduje istotnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz poszczególnych komponentów środowiska. Organ wskazuje, że przestawił opinię po zapoznaniu się z projektem planu i prognozą oraz uwzględniając swoją wiedzę na temat wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz prognoz oddziaływania na środowisko, w tym art. 71, 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 51 i 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Wynika z powyższego, że RDOŚ wydał opinię nie kwestionując dostarczonej mu dokumentacji, w szczególności przygotowanej prognozy oddziaływania postanowień planu na środowisko. Skoro wyspecjalizowany organ nie dopatrzył się wadliwości tej prognozy w zakresie oddziaływania planu na tereny Kazimierskiego Parku Krajobrazowego, to Sąd dokonując kontroli legalności planu nie miał podstaw do jej zakwestionowania. RDOŚ wskazał, że wymogi ochrony środowiska będą spełnione jeśli plan będzie uwzględniać warunki wynikające z obowiązującego prawa. Zatem Rada powinna w przepisach planu uwzględnić wymogi wynikające z planu ochrony Parku Krajobrazowego, w tym zawarte tam zakazy tj. wskazany przez skarżącą kasacyjnie zakaz obowiązujący na terenie całego Parku z § 16 pkt 1 lit a) tj. bezwzględny zakaz zasypywania wąwozów oraz modyfikacji skarp. Zatem zasadnie wskazuje skarżąca, że droga wewnętrzna 9.KDW w jej pierwotnym przebiegu były sprzeczne z planem ochrony. Skoro RDOŚ nie stwierdził uchybień w tym zakresie w opinii to należało uznać, że nie doszło do naruszenia prawa w zakresie ochrony środowiska. Na obecnym etapie Sąd nie mógł zakwestionować opinii bo kompetentnym do oceny postanowień planu w zakresie ochrony środowiska był RDOŚ. Należy jednak zauważyć, że Rada podjęła się zmiany zaskarżonego planu miejscowego w kierunku uwzgledniającym stanowisko m.in. skarżącej a zatem zmianie ulegnie lokalizacja drogi wewnętrznej 9.KDW.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.