Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SO/Wa 13/24 o wymierzeniu Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SO/Wa 13/24, po rozpoznaniu wniosku A.S. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] grzywnę w wysokości 100 zł (pkt 1); zasądził od Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] na rzecz A.S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że A.S. w dniu 8 marca 2024 r. złożył do Sądu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor Liceum") grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca podniósł, że w dniu 31 grudnia 2023 r., poprzez platformę ePUAP, zwrócił się do Dyrektora Liceum z wnioskiem o udostępnienie określonej informacji publicznej. Następnie, w dniu 16 lutego 2024 r., za pośrednictwem w/w organu, wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Liceum w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która nie została jednak przekazana do Sądu.

Dyrektor Liceum w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania, twierdząc, iż przekazał akta sprawy, wraz ze skargą, do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Z kolei w świetle art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. WSA w Warszawie stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do sądu administracyjnego w terminie skargi A.S., wraz z odpowiedzią na skargę oraz z aktami sprawy. Nie budzi wątpliwości, że skarga wpłynęła do organu w dniu 16 lutego 2024 r. (urzędowe poświadczenie przedłożenia – k. 28 akt sądowych). Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. upływał zatem w dniu 4 marca 2024 r. (poniedziałek). Odpowiedź na skargę, niezawierająca podpisu, została nadana do Sądu pierwszej instancji drogą elektroniczną w dniu 8 marca 2024 r. Ostatecznie, odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 13 marca 2024 r., organ przesłał podpisaną odpowiedź na skargę wraz ze skargą i aktami sprawy w dniu 19 marca 2024 r. (k. 15 akt sądowych sprawy II SAB/Wa 162/24). Opóźnienie wyniosło zatem 15 dni. Ponadto organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego odpowiedź na skargę, wraz ze skargą i aktami sprawy, została przekazana do Sądu z w/w opóźnieniem. Podkreślenia wymaga, że przekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi w terminie ogranicza bowiem stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. W konsekwencji WSA w Warszawie uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 100 zł. Wymierzając grzywnę w tej wysokości, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę nieznaczną skalę opóźnienia w przekazaniu skargi, wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, która świadczy o braku rażącego zlekceważenia przez organ obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów. Grzywna ma w tym przypadku charakter restrykcyjny oraz dyscyplinujący, a także prewencyjny. Nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania, których dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Wskazać ponadto należy, że wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 7.155,48 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., publ. M. P. z 2024 r., poz. 110). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzekł natomiast w pkt 2 sentencji postanowienia w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., polegające na uznaniu, iż Dyrektor Liceum był zobowiązany do przekazania do Sądu skargi A.S., wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę, w terminie 15 dni, podczas gdy w ocenie organu termin do przekazania skargi wynosi 30 dni, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., mając przy tym na uwadze fakt, iż wniosek A.S. z dnia 31 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany i żądane informacje zostały mu udostępnione, w konsekwencji czego przepisy u.d.i.p. nie mają w tej sprawie zastosowania;

2) naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., polegające na wymierzeniu Dyrektorowi Liceum grzywny, podczas gdy skarga A.S., wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy, została przekazana do Sądu zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., zaś mając na uwadze fakt, iż wniosek A.S. z dnia 31 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany, Sąd pierwszej instancji winien był odstąpić od wymierzenia grzywny organowi.

Wskazując na powyższe zarzuty, Dyrektor Liceum wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz odstąpienie od wymierzenia grzywny. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.

A.S. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, iż organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. I tak, zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wbrew twierdzeniu Dyrektora Liceum, skarga A.S. z dnia 16 lutego 2024 r. jest skargą rozpoznawaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. Z treści tej skargi w sposób niewątpliwy wynika, iż skarżący zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, poprzez naruszenie m.in. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji nierozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, Dyrektor Liceum miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do WSA w Warszawie w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, bowiem nawet późniejsze ewentualne stwierdzenie przez ten Sąd, iż skarga była niezasadna, bądź nawet uznanie, że nie dotyczyła ona w istocie informacji publicznej, nie zwalniało organu z dochowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O charakterze skargi wniesionej do sądu administracyjnego może bowiem rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego ten środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie organu, że skarga nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, nie zwalnia go od obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie określonym art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli z treści tej skargi wynika, że skarżący domaga się zrealizowania prawa dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektorowi Liceum grzywny w wysokości 100 zł jest prawidłowe.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie Dyrektor Liceum, wobec którego sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z 15-dniowym opóźnieniem. Jak już wskazano, skarga A.S. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za zasadną bądź czy udostępnił on już stronie żądaną informację publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o zasadności skargi i przesądzeniu, czy żądana przez stronę informacja publiczna została rzeczywiście w całości jej udostępniona – może rozstrzygać wyłącznie Sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Dyrektora Liceum wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie niewielką zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Wziął jednak również pod uwagę okoliczność, iż nieprzekazanie skargi nie wynikało ze złej woli organu. Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zatem zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 100 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł – M.P. z 2024 r., poz. 110).

Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.