Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Województwa Śląskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy

Pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i wskazanie Zarządu Województwa Śląskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy o wydanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470) zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2019 r. A.J. wystąpił do Zarządu Województwa Śląskiego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...], na której urządzona jest droga dojazdowa celem obsługi terenu działek o numerach ewidencyjnych [...-...]. Stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza autostradą A1 przebiegającą w miejscowości [...], przy czym objęty spornym wnioskiem teren działek o numerach ewidencyjnych [...-...] oraz działka nr [...] nie przylega do ww. drogi. Teren ten przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 494 (działka nr [...]). Droga wojewódzka nr 494 krzyżuje się z autostradą A1 skrzyżowaniem wielopoziomowym bez możliwości wyboru kierunku jazdy (przejazd drogowy). Odcinek drogi wojewódzkiej nr 494 (działka nr 872/2), do której przylega objęty wnioskiem teren stanowi odcinek poza obszarem przejazdu drogowego. Wnioskodawca powołał się na treść art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W sprawie tej wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu dotyczy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 494, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest Zarząd Województwa Śląskiego. Nieuzasadnionym jest, zdaniem wnioskodawcy, odwoływanie się przez Zarząd Województwa Śląskiego do projektu porozumienia w sprawie zimowego utrzymania dróg. Podniósł ponadto, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.

W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Śląskiego powołał się na określony w art. 20 ustawy o drogach publicznych katalog ustawowych obowiązków zarządcy drogi oraz treść art. 19 ust. 4 tej ustawy, który dopuszcza przekazywanie między zarządcami, w trybie porozumienia, zarządzania drogami publicznymi. Z tej konstrukcji skorzystał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przesyłając przy piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r. dwa podpisane egzemplarze porozumienia dotyczącego zimowego utrzymania przejazdów poprzecznych dróg wojewódzkich nr 494, nr 483, nr 491 krzyżujących się z autostradą A1. Przedłożone w załączeniu porozumienie zakłada powierzenie Województwu Śląskiemu wyłącznie zimowego utrzymania nieskomunikowanych przejazdów poprzecznych odcinków dróg wojewódzkich nr 494, nr 483 i nr 491. Tym samym pozostałe ustawowe obowiązki zarządcy drogi wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych, pośród których znajduje się wydawanie zezwoleń na zjazdy z drogi, pozostają w kompetencji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek będący przedmiotem sporu dotyczy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 494 na działkę nr [...], na odcinku na którym droga zlokalizowana jest na działce nr [...], która została zbyta przez Zarząd Województwa Śląskiego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w związku z realizacją budowy autostrady A1. Budowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad planuje powierzyć Województwu Śląskiemu wyłącznie obowiązki związane z zimowym utrzymanie drogi, wobec czego wydanie zezwolenia na zjazd pozostaje w kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, w której zaistniał spór negatywny w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, albowiem ani Zarząd Województwa Śląskiego, ani Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości [...], gmina B., za organ właściwy do załatwienia sprawy z tego wniosku trzeba uznać Zarząd Województwa Śląskiego, o czym przekonują następujące argumenty.

W punkcie wyjścia oraz w kontekście treści żądania zawartego w wymienionym wniosku przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, które w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia.

Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa, który w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem stanowi materialnoprawną oraz kompetencyjną podstawę działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania decyzji o której w nim mowa, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja wskazanej podstawy kompetencyjnej, aby mogła być uznana za pełną, a tym samym prawidłową, nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 19 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten bowiem – co trzeba podkreślić – dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W rozumieniu ust. 1 tego przepisu, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg zasadniczo (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Jeżeli, jak wynika to z przywołanych przepisów prawa, treść określonej nimi kompetencji polega na wydaniu – w formie decyzji administracyjnej – przez właściwego zarządcę drogi publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu, co następuje na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych (przyległej) do drogi, zarządzanie którą należy do właściwości tego zarządcy – a zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – to za uprawniony trzeba uznać wniosek, że skoro planowana lokalizacja dotyczy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 494 na przylegającą do jej pasa drogowego działkę nr [...], która wraz z działkami o nr [...-...] objęta jest treścią żądania wnioskodawcy – zaś wskazana działka ponad wszelką wątpliwość nie przylega do autostrady A1, z którą z kolei wymieniona droga wojewódzka krzyżuje się skrzyżowaniem wielopoziomowym, o którym mowa w art. 4 pkt 9 lit. b) ustawy o drogach publicznych, poza obszarem którego znajduje się odcinek wskazanej drogi wojewódzkiej, do którego przylega działka nr [...] – to organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest Zarząd Województwa Śląskiego, który jest zarządcą wymienionej drogi wojewódzkiej, to jest drogi z której ma prowadzić zjazd, o którego lokalizację wystąpiono.

Abstrahując już nawet od tego, że przecież, jak z kolei wynika to z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, to samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim w zakresie dróg publicznych, a organem wykonawczym województwa jest jego zarząd (art. 14 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 31 ust. 1), w rekapitulacji przedstawionych wniosków trzeba podkreślić, że funkcja zarządcy drogi jest pochodną jej kategorii. Tym samym, to ona ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zarządcy drogi, a tym samym organu właściwego do wydania – tak jak w rozpatrywanej sprawie – decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. postanowienia NSA z dnia: 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11; 11 września 2012 r., sygn. akt II GW 8/12; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; 23 października 2014 r., sygn. akt II GW 22/14). Znajduje to swoje uzasadnienie w tym argumencie, że jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana została z woli ustawodawcy z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona.

Ma to tym samym i tą konsekwencję, że – jak podkreśla się w orzecznictwie –zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej – lecz właśnie wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych – albowiem sam nawet fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia NSA z dnia: 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 186/11 oraz 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11).

To zaś ma z kolei tą konsekwencję, że za pozbawiony prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu trzeba uznać argument Zarządu Województwa Śląskiego o zbyciu na rzecz GDDiK, w związku z realizacją budowy autostrady A1, działki nr [...] na której, na odcinku planowanego zjazdu na działkę wnioskodawcy, zlokalizowana jest droga wojewódzka nr 494.

Za pozbawiony prawnego znaczenia należało uznać również argument z załączonego przez Zarząd Województwa Śląskiego do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość porozumienia (nota bene bez daty, bez podpisu działającego w imieniu Województwa Śląskiego, co nie jest bez znaczenia dla oceny jego waloru). Z treści tego porozumienia – w którym jako strony oznaczono Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Województwo Śląskie – wynika bowiem, że jego przedmiotem jest powierzenie Województwu Śląskiemu przez GDDKiA zimowego utrzymania – co trzeba podkreślić – nieskomunikowanych przejazdów poprzecznych w liniach rozgraniczających autostrady A1, tj. odcinków dróg wojewódzkich nr 494, nr 483, nr 491.

W kontekście tak określonego przedmiotu porozumienia, którego istota oraz treść, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, nawiązuje do logiki rozwiązania przyjętego na gruncie art. 25 ust. 1 przywołanej ustawy – który stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii – trzeba stwierdzić, że wymieniona regulacja określając wyłącznie i w sposób nią wskazany, obowiązki zarządców krzyżujących lub łączących się dróg różnych kategorii (stąd też właśnie GDDKiA, jako zarządca właściwy w rozumieniu tego przepisu do utrzymania i ochrony skrzyżowania zainicjował zawarcie omawianego porozumienia, którego przedmiotem miało być zimowe utrzymanie wskazanych w nim przejazdów), nie prowadzi do zmiany, ani też uchylenia zasady, o której mowa była powyżej. Zasadą jest bowiem, że – jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – właściwość zarządcy drogi publicznej jest konsekwencją ustawowo określonej kategorii, do której droga ta została zaliczona (por. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 222/17).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.