Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. B., P. B., S. D., W. B., R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących B. B., P. B., S. D., W. B., R. B. kwotę 2285 zł (dwa tysiące dwieście osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Wojewody Pomorskiego nr NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK z dnia 18 października 2024 r. wydaną w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, została wniesiona w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 12 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do Starosty Wejherowskiego z zaproszeniem do negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., gmina W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 680 m2 oraz [...] o pow. 161 m2, które decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 9 lutego 1990 r. nr RG.8414/6/90, z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Do pisma załączono decyzję z dnia 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 Naczelnika Gminy Wejherowo oraz postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku.

W decyzji z dnia 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 Naczelnik Gminy Wejherowo zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność Państwa H. B. i M. B. W punkcie drugim decyzji wskazano, że działki nr [...] o pow. 791 m2, [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 680 m2, [...] o pow. 161 m2 stanowiące drogi przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania. Przedmiotowa decyzja stała się prawomocna w dniu 12 lutego 1990 r. Decyzją z dnia 11 czerwca 1993 r. nr G-8414/44/93 Wójt Gminy Wejherowo zmienił za zgodą stron ww. decyzję podziałową poprzez skreślenie słów "nr [...] pow. 791 m2" w pkt 2 zmienianej decyzji. Wójt uzasadnił swoją decyzję faktem, iż w wyniku podziału powstała między innymi dz. nr [...] o pow. 791 m2, stanowiąca drogę, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo. Na skutek zmiany tego planu przedmiotowa działka nie będzie wykorzystana na drogę, a może powiększyć przyległe działki budowlane.

Pismem z dnia 20 marca 2018 r. Starosta Wejherowski zwrócił się do Wójta Gminy Wejherowo z prośbą o nadesłanie wniosku byłych właścicieli w sprawie zatwierdzenia projektu podziału, na podstawie której Naczelnik Gminy Wejherowo wydał decyzję z dnia 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90. W odpowiedzi Wójt Gminy Wejherowo, że nie posiadają w aktach tego wniosku. Ponadto nie są w posiadaniu decyzji podziałowej oraz załączników do tej decyzji.

Skarżący pismem z dnia 15 maja 2018 r. zwrócili się z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G. gmina W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 680 m2 oraz [...] o pow. 161 m2, które decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 9 lutego 1990 r. nr RG.8414/6/90, z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. nr GN.683.3.21.dg.2018.GM Starosta Wejherowski odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że skoro w treści decyzji podziałowej znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu przez Skarb Państwa działek wydzielonych pod drogi, decyzja ta stała się ostateczna a właściciele się od niej nie odwołali, ponadto, przez prawie 30 lat nie wnosili do niej zastrzeżeń, uzasadnione jest stwierdzenie, że stało się to za porozumieniem stron. W wyniku wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Starosta Wejherowski decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr GN.683.3.21.DG.2018.GM orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie stwierdzając, iż odszkodowanie za działki nr [..]-[..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym. Z treści decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 9 lutego 1990 r. nr G.8414/6/90 wynika bowiem, że działki stanowiące drogi przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr GN.683.21.dg.2018.IP orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...] położonych w G., gmina W. (KW nr [...] dla działek [...] i [...] oraz KW nr [...] dla działki nr [...]), które zostały wydzielone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo nr G.8414/6/90 z dnia 9 lutego 1990 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (zapisanej w KW [...]) zmienionej decyzją Wójta Gminy Wejherowo nr G-8414/44/93 z dnia 11 czerwca 1993 r. i przeznaczonych pod drogi. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.83.2022.IK, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Wejherowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 4 września 2023 r. skarżący złożyli do Starosty Wejherowskiego dowód w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 11 sierpnia 2023 r. Biegła oszacowała wartość przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 276.400,00 zł.

Starosta postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. nr GN.683.3.21.dg.2018.IP odmówił uwzględnienia żądania dowodowego stron, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego z dnia 11 sierpnia 2023 r., ze względu na to, że wnioskowany dowód obarczony jest nieprawidłowościami, nie spełnia przesłanki wyrażonej w art. 78 § 1 k.p.a., nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a tym samym stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.

Postanowieniem z dnia 10 października 2023 r. Starosta Wejherowski powołał rzeczoznawcę majątkowego. W dniu 25 października 2023 r. rzeczoznawca majątkowy wykonała operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 37.610,00 zł.

Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. skarżący zakwestionowali wiarygodność operatu szacunkowego, złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłych E. D. oraz A. K. celem wyjaśnienia, z czego wynikają tak istotne rozbieżności w zakresie wyceny wywłaszczonych nieruchomości przedstawione w operatach wykonanych przez ww. biegłe a także wniosły uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego z dnia 25 października 2023 r.

Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do wniesionych uwag oraz wskazała, że poza kompetencją rzeczoznawcy jest odnoszenie się do operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę.

Starosta Wejherowski decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. nr GN.683.21.dg.2018.IP orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w realiach niniejszej sprawy doszło do załatwienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W latach 90-tych praktyką były uzgodnienia ustne, w interesie podmiotu publicznoprawnego było, aby właściciele gruntów zgodzili się na przekazanie dróg bez odszkodowania. Natomiast właścicielowi zależało na wydzieleniu działek budowlanych, które zamierzał sprzedać. Warunkiem koniecznym było zapewnienie dojazdu do nich. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że właściciele nie byli zadowoleni, że muszą oddać grunt pod drogi, jednak godzili się na to, poświęcając część swoich gruntów, gdyż zasadniczą wartość miały wydzielone działki budowlane, które właściciele przeznaczyli do zbycia. Z tego względu nie odwoływali się od decyzji, w których zapisano, że działki wydzielone pod drogi "przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania". Rozmowy te miały miejsce przed wydaniem decyzji, na etapie składania wniosku o zatwierdzenie podziału, skoro H. B. przekazywał domownikom, że w innym wypadku nie zostałby zatwierdzony podział.

Od decyzji tej wniesione zostało odwołanie.

Decyzją z dnia 18 października 2024 r. nr. NSP-VIII.7581.1.73.2024.IK Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 37.610,00 zł za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] o pow. 628 m2, [...] o pow. 688 m2, KW [...] oraz [...] o pow. 161 m2, KW nr [...], położonych w obrębie [...], gmina W., które zostały wydzielone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo nr G.8414/6/90 z dnia 9 lutego 1990 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (zapisanej w KW [...]) zmienionej decyzją Wójta Gminy Wejherowo nr G-8414/44/93 z dnia 11 czerwca 1993 r. i przeznaczonych pod drogi oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania: w kwocie 7 522,00 zł na rzecz Pana B. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości, w kwocie 7 522,00 zł na rzecz Pana P. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości, w kwocie 7 522,00 zł, na rzecz Pani S. D., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości, w kwocie 7 522,00 zł, na rzecz Pana W. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości, w kwocie 7 522,00 zł, na rzecz Pana R. B., z tytułu utraty 1/5 części prawa własności ww. nieruchomości. Ponadto organ II instancji zobowiązał Starostę Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do zapłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda Pomorski uznał za słuszny zarzut stron podniesiony w odwołaniu, dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, mimo iż żaden z przeprowadzonych w sprawie dowodów nie uprawnia do tego przyjęcia.

Odnosząc się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ wskazał, że "zasada korzyści" nie występuje, ponieważ aktualny i alternatywny sposób użytkowania przedmiotowych nieruchomości jest taki sam. Operat szacunkowy z dnia 25 października 2023 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowych działek, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego oraz nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Na powyższą decyzję B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B. złożyli skargę do tutejszego Sądu. Decyzję zaskarżyli w części tj. w zakresie, w jakim na rzecz wszystkich skarżących ustalono odszkodowanie za pozbawienie prawa własności nieruchomości w wysokości poniżej łącznej kwoty 47 610 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7 , art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodu w postaci złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia 11 sierpnia 2023 roku, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. (złożonego do akt sprawy na etapie postępowania przed organem I instancji) co stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniżenie należnego skarżącym odszkodowania, albowiem wartość wywłaszczonych działek oszacowana w operacie biegłej A.K. jest kilkukrotnie wyższa, niż ta ustalona przez biegłą E. D., co więcej organ nie wyjaśnił przyczyn, z których wynikły tak znaczące rozbieżności obydwu wycen oraz nie przeanalizował prawidłowości operatu E.D. sporządzonego w dniu 25 października 2023 roku w kontekście owych różnic;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 49 ust. 1 oraz § 49 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832 z późn. zm.), dalej jako Rozporządzenie, a także art. 130 ust, 1, art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), dalej jako u.g.n., poprzez uznanie operatu szacunkowego biegłej sporządzonego w dniu 25 października 2023 roku za wiarygodny dowód w sprawie, mimo tego, iż: biegła oparła ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości na treści decyzji Wójta Gminy Wejherowo nr R-8414/3/90 z dnia 7 czerwca 1991 roku o stwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz zaświadczenia Wójta Gminy Wejherowo z dnia 14 września 2020 roku, podczas gdy wyceniana nieruchomość objęta była w dacie podziału miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nrXI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 roku, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 roku, w związku z czym ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości oparte winny zostać przez biegłą bezpośrednio na treści ww. planu (z uwzględnieniem jego części graficznej), biegła nie dokonała ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej w oparciu o część graficzną obowiązującego w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - obowiązujące na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku ich braku w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości; przy założeniu, iż biegła uprawniona była do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w oparciu o dowody pośrednie dotyczące jej przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - biegła nie zbadała kwestii wydania dla działki nr [...] decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i wskazanego tam innych organów lub instytucji, a zwłaszcza niezwrócenie się z zapytaniem w tym zakresie do Archiwum Państwowego w Gdańsku i nieprzeprowadzenie kwerendy dokumentów będących w posiadaniu Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku;

- dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób faktycznie użytkowany był fragment działki nr [...], z którego następnie wydzielono działki nr [...]-[...] na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, a zwłaszcza niepodjęcie próby pozyskania dowodów z zeznań ewentualnych świadków oraz nieprzesłuchanie skarżących celem ustalenia tej okoliczności, co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 89 § 2, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z konfrontacyjnego przesłuchania biegłych E. D. oraz A.K., celem wyjaśnienia, z czego wynikają tak istotne rozbieżności w zakresie wyceny wywłaszczonych nieruchomości przedstawione w operatach wykonanych przez biegłe a to mimo złożenia przez skarżących wniosku w tym zakresie oraz wskazania przez pełnomocnika na rozbieżności między obydwoma operatami; opinii innego niż biegła E. D. rzeczoznawcy majątkowego, a to mimo wykazania przez pełnomocnika skarżących wad operatu biegłej, które to naruszenia mogły doprowadzić do dokonania przez organ błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania;

- naruszenie art. 8 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do operatu szacunkowego autorstwa biegłej E. D., zwłaszcza w zakresie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej i ograniczenia uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania ww. operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ Ii instancji odniósł się do jednego z podniesionych zarzutów w skardze. Wojewodzie Pomorskiemu zarzucono, że nie przeprowadził kwerendy dokumentów będących w posiadaniu archiwum Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, w celu odnalezienia załącznika graficznego części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przeznaczenie wywłaszczonych działek w dacie wydania decyzji podziałowej. Organ wskazał, że z uwagi na prowadzenie w szerokim zakresie dużej ilości spraw na podstawie różnych przepisów prawa, posiada wiedzę, że załączników graficznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z lat-80 tych nie ma w tutejszym archiwum, ponieważ dzienniki urzędowe opublikowane w latach 1974-1990, zostały wybrakowane, fizycznie zniszczone za zgodą Archiwum Państwowego w Gdańsku nr 151 z 2002 r., co potwierdza pismo Zakładowego Archiwum Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Sądowej kontroli poddano reformatoryjną decyzję Wojewody, którą uchylono decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...], położonych w obrębie G., gmina W., które na skutek podziału przeszły na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogi. Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie doszło do załatwienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, gdyż w decyzji podziałowej znalazł się zapis, że działki wydzielone pod drogi "przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania". Stanowisko to Wojewoda uznał za błędne wskazując, że ww. zapis decyzji podziałowej został uznany za nieważny. Wobec tego nie istniały przeszkody do ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności na rzecz byłych właścicieli i spadkobierców byłych właścicieli działek przeznaczonych pod drogi. Wobec tego, w oparciu o sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy, Wojewoda ustalił na rzecz uprawnionych odszkodowanie i zobowiązał do jego wypłaty Starostę Wejherowskiego.

Zdaniem Sądu, pogląd Wojewody o tym, iż w sprawie było możliwe ustalenie odszkodowania jest prawidłowy, jednakże decyzja tego organu wymaga uchylenia, gdyż przy jej wydawaniu doszło do naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i błędów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania.

Kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W szczególności zastosowanie miał w tej sprawie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wprawdzie przedmiotowe działki zostały wydzielone i przeszły na własność podmiotu publicznego na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", lecz w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza, że regulacja art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie (tj. przed 1 stycznia 1998 r.), o ile uprawnienie do odszkodowania nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/21; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16; z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 515/19; z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 24/23).

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż operat pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Dlatego też o ile należy zgodzić się, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, to jednak nie sposób uznać, że rolą organu administracji jest wyłącznie ocena sporządzonej wyceny tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez jakiegokolwiek wkraczania w jego merytoryczną treść. Zakaz wkraczania w merytoryczną zasadność operatu należy rozumieć bowiem w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a wręcz jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny tego rodzaju dowodu, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat - czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13; WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08).

W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Jest to jedno z podejść szacowania umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyraźnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten - definiując pojęcie nieruchomości podobnej, wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma też fakt, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Cechą, do której odwołuje się zarówno art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i art. 134 ust. 2 u.g.n., jest "przeznaczenie", a zatem generalne pominięcie tej cechy lub błędne jej określenie dla przedmiotu wyceny, uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania.

Należy przy tym zauważyć, iż sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną. Jak przewiduje bowiem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania omawianego operatu, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W ocenie Sądu konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalający przeznaczenie nieruchomości. Co istotne, przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14).

Natomiast ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu przez rzeczoznawcę, w ocenie Sądu, mieści się w kompetencjach organu administracji i nie wkracza w wiedzę specjalną biegłego, gdyż kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynika wprost z ww. przepisu prawa, zaś organ jest władny ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane prawem elementy. Skoro zaś ustalenie przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie jest takim elementem, a sposób jego ustalania wynika wprost z przepisu, to ocena organu w tym zakresie nie może zostać uznana za wkraczającą w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, aby dokonać takiej oceny w sposób kompletny i nienaruszający art. 80 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, czy dla ówczesnej działki [...], z której powstały objęte niniejszym postępowaniem działki, w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 152 ust. 2 u.g.n. w tej sprawie, a następnie ustalenia zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej i w konsekwencji wartości rynkowej wartości nieruchomości.

Jak wynika zaś z akt sprawy, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy z 14 września 2020 r. nr RGP.6727.1.576.2020.MK, działki nr [...]-[...], położone w G., na dzień 9 lutego 1990 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Fakt ten jest niesporny. Jednocześnie organ ten poinformował, iż z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wskazania przeznaczenia przedmiotowych działek. Wobec powyższego, w operacie sporządzonym na zlecenie organu rzeczoznawca przyjął, że planistyczne przeznaczenie wydzielonych działek stanowiło drogi, opierając się w tym zakresie na treści decyzji podziałowej, w której znalazło się stwierdzenie, że podział działki [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielone na wniosek właściciela działki [...]-[...] stanowią drogi.

W ocenie Sądu przyjęcie przez biegłego przeznaczenia nieruchomości, jakie przewidywała decyzja podziałowa, jest wprost sprzeczne z regulacją § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (zezwalającej na realizację inwestycji drogowej lub wydzielającej działki pod drogę – przypis Sądu). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo, i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób (zakłada się, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny). Odszkodowanie winno bowiem odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15).

Wobec powyższego, organ powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu pozyskania dokumentów wskazujących na planistyczne przeznaczenie działki [...], z której powstały wydzielone działki [...]-[...]. W tym celu winien zwrócić się do Archiwum Państwowego w Gdańsku - celem wyjaśnienia kwestii planistycznego przeznaczenia nieruchomości, bądź też do innych organów, które mogłyby być w posiadaniu dokumentów planistycznych. Załączone do odpowiedzi na skargę pismo Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r. sporządzone zostało już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie stanowiło materiału dowodowego, na którym opierał się organ. Brak dodatkowych poszukiwań dokumentów stanowił istotne naruszenie art. 7 k.p.a., albowiem organ nie podjął wszelkich będących w jego kompetencjach czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie była możliwa rzetelna ocena prawidłowości zastosowania przez biegłego regulacji art. 154 ust. 2 u.g.n. i przyjętego przez niego przeznaczenia wycenianych nieruchomości.

Dopiero w razie niemożności ustalenia planistycznego przeznaczenia nieruchomości, możliwe będzie zastosowanie w wycenie innego przeznaczenia wskazanego dalej w art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.

Wojewoda nie odniósł się również do operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżących. Tak dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego narusza zaś art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując, zdaniem orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie – biorąc pod uwagę dotąd przeprowadzone dowody, istniały przesłanki do ustalenia w drodze administracyjnej odszkodowania za odjęcie prawa własności działek nr [...]-[...], które z mocy prawa, na skutek dokonania podziału na gruncie u.g.n., przeszły na własność Skarbu Państwa pod drogi, jak uznał do Wojewoda. Wobec tego konieczne było powołanie rzeczoznawcy majątkowego, który dokona szacowania wartości tych nieruchomości. W niniejszej sprawie taki operat został sporządzony, jednakże zawiera on kluczową wadę, która eliminuje jego przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy – mianowicie nie ustalono w nim w sposób właściwy przeznaczenia ww. działek, co świadczy o błędnej ocenie tego dowodu przez Wojewodę. Zabrakło również oceny kontroperatu przedłożonego przez skarżących, co stanowi pominięcie jednego z dowodów w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 2285 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi (400 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictw (85 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (1800 zł).

Ponownie prowadząc postępowanie organy, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności podejmą działania jednoznacznie wyjaśniające planistyczne przeznaczenie działek [...]-[...] w dacie wydawania decyzji podziałowej.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.