Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skarg: A. W., P. W., K.S. i P. S. na postanowienie Wojewody z dnia 29 czerwca 2016 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargi oddala

W ramach postępowania wznowionego, na żądanie A. Z.-W., P. W., K. i P. S., A. W. z dnia 4 maja 2016 r. i P. W. z dnia 5 maja 2016 r., Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r., znak [...], w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 1 marca 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pięciokondygnacyjnych w zabudowie zwartej wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., w oparciu o art. 152 § 1 i § 2 kpa, odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji Nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie realizowana zabudowa działek nr [...] i [...] dwoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi nie stwarza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], będących własnością wnioskodawców. Projektowane budynki są zlokalizowane w odległości ok. 24 m od granicy najbliższych działek stanowiących własność P.W. i A. W., czyli działki nr [...] oraz działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] stanowiące własność K. i P. S. oraz A. Z.-W. i P. W. są zlokalizowane w odległości znacznie większej niż 24 m, a wszystkie działki wnioskodawców znajdują się po drugiej stronie ul. [...]. Projektowana inwestycja, zdaniem organu I instancji, nie powoduje szkodliwego oddziaływania na środowisko i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Biorąc pod uwagę wysokość projektowanych dwóch budynków wielorodzinnych, wynoszącą 14,47 m i ich odległość od najbliższych działek zabudowy jednorodzinnej, wynoszącą 24 m, nie występuje zacienianie tych działek. Prezydent Miasta wskazał przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne (w tym techniczno - budowlane), wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Zdaniem organu I instancji A. Z.-W. i P. W., K. i P. S., A. W. i P. W. słusznie nie zostali uznani za strony postępowania przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych ponieważ obszar oddziaływania inwestycji, określony przez projektanta, zamykał się w obszarze działek nr [...] i [...] obręb [...]. Wobec tego zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji.

Na to postanowienie zażalenia złożyli K. S. i P. S., P. W. i A. W. W zażaleniach o jednakowej treści zarzucono naruszenie: art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, art. 77 kpa przez nie przeprowadzenie możliwych dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, art. 80 kpa przez przyjęcie i uznanie za udowodnione, że powstanie budynków wielorodzinnych nie stwarza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek, art. 144 w związku z art. 129 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe pouczenie zawarte w postanowieniu. Wskazano, iż organ powinien wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, wyznaczając wizję lokalną lub rozprawę na gruncie w celu dokonania oceny rzeczywistego oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie, w tym zabudowane działki. Nie przeprowadzono jednak żadnego dowodu, a jedynie przywołano dowody z postępowania, w którym nie brali oni udziału.

Postanowieniem z 29 czerwca 2016r. znak: [...], Wojewoda, na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 8 marca 2016 r., poz. 290) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano, iż obowiązujące przepisy nie przewidują dzielenia postępowania administracyjnego na dwa odrębne w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie wydaje na żądanie inwestora odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 34 ust. 5 prawa budowlanego), poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno we wnioskach o wznowienie postępowania jak również w zażaleniach na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie przedstawiono w istocie żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa poprzez zlokalizowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w T., położonych zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terenach zabudowy wielorodzinnej usługowej (symbol 1MWU) z wolnostojącymi obiektami usług. Interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 kpa - z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych - powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowienie postępowania. Przywołując zaś wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12 (LEX nr 1450903), organ odwoławczy podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § l kpa, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Organ pierwszej instancji właściwie uzasadnił odmowę wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, gdyż dołączone akta sprawy nie zawierają dostatecznych dowodów na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo jej uchylenia.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się P. W., A. W., K. S. i P. S., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie:

- art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis niniejszy wskazuje, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-

budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych, w których nie mieści się budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych,

- art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że obszar oddziaływania obiektu w przedmiotowej sprawie to jest obszar, w którym występują prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek,

- art. 7 kpa tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez nierozpoznanie zarzutu nieprawidłowego pouczenia zawartego w postanowieniu organu I instancji,

- art. 77 kpa poprzez nie przeprowadzenie możliwych dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, zwłaszcza oddziaływania obiektu na działki sąsiednie,

- art. 80 kpa przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów tj. bezpodstawne przyjęcie i uznanie za udowodnione, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W uzasadnieniu zarzutów powtórzono argumenty podane w zażaleniach na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi, Sąd ją oddala.

Skargi podlegają oddaleniu, gdyż zawarte w nich zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika zatem, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której istnieje prawdopodobieństwo, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 kpa (w niniejszej sprawie wnioskodawcy wskazywali pkt 4 art. 145 § 1 kpa – brak uznania ich za strony w postępowaniu w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego). Dodatkowym kryterium zawartym w art. 152 § 1 kpa jest jednak również, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania, a więc, że de facto istnieje w sprawie przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Nadto wobec tego, iż przepis ten odnosi się do decyzji ostatecznej, istniejącej w obrocie i nie uchylonej, wstrzymanie wykonania takiej decyzji należy traktować jako środek ostateczny, który, pomimo iż w przepisie jest mowa o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, winien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości takiego wstrzymania, gdyż w przypadku nadużycia jego zastosowania godziłoby to w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która, pomimo że funkcjonuje w obrocie prawnym, nie może być wykonywana. Wobec tego ugruntowanym w orzecznictwie sądowym jest pogląd, który podziela również Sąd w niniejszej sprawie, iż skoro wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 kpa dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. II SA/Kr 222/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2009 r. II SA/Lu 386/08).

W przedmiotowej sprawie istotne było, iż przesłanką wznowienia postępowania był zarzut niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W pierwszej kolejności zatem należało w kontrolowanym postępowaniu zbadać czy wnioskodawcy (skarżący) posiadali przymiot stron w postępowaniu w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nadto, jak wyżej wskazano, uznanie ich za strony nie jest jeszcze samo w sobie wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż organ musi mieć jeszcze podstawy do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia z tego powodu postępowania, dotychczasowa decyzja nie mogłaby się ostać tj. zapadłaby decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę – nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Zatem samo stwierdzenie, że skarżącym winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu samo w sobie nie stanowi podstawy do automatycznego uchylenia wydanej w sprawie decyzji ostatecznej, a tym samym nie może prowadzić do uznania za spełnionej przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.

Co do stwierdzenia czy wnioskodawcy (skarżący) posiadali przymiot stron w postępowaniu w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (co do działek nr [...] i [...]), organy zasadnie nie uznały argumentów skarżących w zakresie ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców (nr [...], [...], [...], [...]) poprzez ich zacienianie. Projektowane przez inwestora budynki są zlokalizowane w znacznej odległości tj. ok. 24 m od granicy najbliższych działek stanowiących własność P. W. i A. W., czyli działki nr [...] oraz działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] stanowiące własność K. i P. S. oraz A. Z.-W. i P. W. są zlokalizowane w odległości znacznie większej niż 24 m, a nadto wszystkie działki wnioskodawców znajdują się po drugiej stronie ul. [...]. Wobec tego zasadnie organy uznały, iż nie było podstaw przyjęcia zacieniania. Wobec tego wysokość projektowanych dwóch budynków wielorodzinnych, wynoszącą 14,47 m (a nie wskazywana przez skarżących 17m) z powodu ich odległości od najbliższych działek zabudowy jednorodzinnej, wynoszącą 24 m, oraz usytuowanie po zachodniej stronie od działek skarżących, nie będzie miała wpływu na zacienianie tych działek. Skarżący nie przedstawili przy tym żadnych konkretnych argumentów i wyliczeń, iż w oparciu o konkretne przepisy takie oddziaływanie czy to w zakresie zacieniania czy szkodliwego oddziaływania na środowisko będzie występowało. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne (w tym techniczno - budowlane), wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazali na żadne konkretne przepisy w zakresie prawnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...]. Z uwagi na wyżej wskazaną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ocena przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający, a zatem wymagane są konkretne okoliczności wskazujące na takie oddziaływanie. Wnioskowana przez skarżących rozprawa administracyjna nie stanowi naprowadzenia na takie okoliczności. Z uwagi na to nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bo nie można uznać, aby wykładnia art. 152 § 1 kpa dokonana przez skarżone organy była dowolna. W tym względzie, w ocenie Sądu, skarżone organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe, które dotyczyło zbadania istoty problemu tj. czy okoliczności jakie skarżący zgłosili jako naruszenie ich interesu prawnego poprzez zacienianie ich działek - mieszkań mogłyby doprowadzić do uznania ich za strony.

Nadto skarżący nie wskazali czy projekt budowlany naruszył konkretne normy prawne np. w zakresie zacieniania mieszkań, a jak wyżej wskazano organ musi mieć jeszcze podstawy do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia z tego powodu postępowania, dotychczasowa decyzja nie mogłaby się ostać tj. zapadłaby decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę – nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Brak zatem podania takich okoliczności, aby decyzja dotychczasowa mogła być uznana za wadliwą i uchylona. Wobec tego, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, w tym nieustalenia w dostatecznym stopniu stanu faktycznego.

Nadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem skarżony organ przywołując w podstawie decyzji art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane określił przepis kompetencyjny, który dawał mu umocowanie do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, oddalono skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.