III OSK 4417/21 - Postanowienie

Data orzeczenia	2021-06-14	
Data wpływu	2021-03-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 761/20	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art.58 § 1 pkt 5a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101 ust.1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 761/20 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 761/20 odrzucił skargę M. J. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący pismem z 14 lipca 2020 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Skarżący wskazał, że jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż jego córka uczęszcza do klasy 1 likwidowanej szkoły, a syn – do Punktu Przedszkolnego "[...]" prowadzonego w tym samym budynku. Jako rodzic, któremu przepisy prawa gwarantują udział w procedurze likwidacji szkoły, jak też osoba zobowiązana do realizacji określonych obowiązków w związku obowiązkiem szkolnych dzieci ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarżący podniósł także, że na jego prawa i obowiązki wpływa reorganizacja lokalnych obwodów szkolnych w toku epidemii choroby zakaźnej, powodująca migrację uczniów, nowe obowiązki związane z dowozem, zmiana środowiska pedagogicznego oraz pominięcie stanowiska lokalnej społeczności w procedurze likwidacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy rozstrzygająca o likwidacji szkoły podstawowej. Skarga dotyczy zatem kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Przepisem szczególnym, do którego w tym przypadku należy się odwołać, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm., dalej: "u.s.g."). Skargę może wnieść zatem skutecznie podmiot, który wykaże się nie tylko istnieniem własnego interesu prawnego, ale także wykaże, że doszło do jego naruszenia.

Zdaniem Sądu skarżący ma interes prawny w przedmiotowej sprawie, jednakże nie został on naruszony. Sąd wyjaśnił, że skarżący jako rodzic dziecka, uczęszczającego do szkoły podstawowej, niewątpliwie ma interes prawny wynikający z obowiązków, jaki winien wypełniać w celu realizacji obowiązku szkolnego oraz z zapewnionych przez ustawodawcę praw rodziców w toku procedury likwidacji szkoły. Jako konkretny sposób naruszenia swojego interesu prawnego skarżący wskazał okoliczność migracji uczniów, konieczność dowozu oraz zmiany środowiska pedagogicznego. W tym przedmiocie jednakże Sąd miał na względzie znaną mu z urzędu (a także skarżącemu z racji złożenia odrębnej skargi w sprawie II SA/Bd 760/20) okoliczność, że Rada Gminy [...] tego samego dnia, w którym podjęła zaskarżoną uchwałę, tj. [...] czerwca 2020 r. podjęła także uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w [...]. Skutkiem uchwały nr [...] jest zatem to, że dzieci skarżącego będą realizować obowiązek szkolny w tym samym miejscu, nie będą też musiały być dowożone (a przynajmniej nie do innego miejsca niż dotychczas). W tym zatem zakresie ani w momencie podejmowania uchwały ani w momencie zaskarżenia jej do Sądu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w sposób przez niego określony. Jednocześnie Sąd stwierdził, że sama zmiana środowiska pedagogicznego nie jest w ogóle naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Żaden przepis prawa oświatowego nie gwarantuje, że dziecko będzie uczone przez tych samych nauczycieli przez cały okres nauki w szkole podstawowej, bądź przez pewną część tego okresu.

Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, jak i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu:

1) art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie wskutek błędnego uznania, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż skarżący powołał w toku postępowania przed Sądem okoliczności uzasadniające naruszenie jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą, a ponadto takie okoliczności wynikały ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji, kiedy istniały niewyjaśnione okoliczności wymagające przeprowadzenia rozprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionej przez niego skargi na uchwałę Rady Gminy, pomimo faktu, że w wyniku wydania w/w uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., przez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o niepełne i częściowo błędne – w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - ustalenia, pomimo obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej granicach, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanych w niej podstaw prawnych, a także brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich okoliczności powołanych przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem oraz wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uzasadniających naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, a w szczególności:

a) brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia co do okoliczności naruszenia uprawnienia skarżącego do ochrony zdrowia jego samego i członków jego rodziny w kontekście zwiększonego ryzyka transmisji wirusa SARS-CoV-2;

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia co do okoliczności naruszenia uprawnienia skarżącego do opieki i troski nad wychowaniem jego dziecka;

c) brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia co do okoliczności naruszenia uprawnienia skarżącego do zachowania dotychczasowej szkoły podstawowej jako dziedzictwa lokalnej społeczności;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poczynienie niepełnych i częściowo błędnych ustaleń, jak również brak ich prawidłowego i pełnego opisania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przełożył się na niezasadne odrzucenie skargi przez Sąd, mimo faktu istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego legitymującego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie;

II. naruszeniu przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. naruszeniu:

1) art. 68 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP;

2) art. 40 ust. 1 pkt 1] i pkt 2) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm., dalej zwana: "u.p.o.") w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 95 § 1, art. 96 § 1 oraz art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: "k.r.o.");

3) art 3 ust 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.);

wszystkich ww. przepisów w związku z art 101 ust 1 u.s.g., przez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy z przepisów tych wynikają uprawnienia skarżącego, do naruszenia których doszło wskutek wydania przedmiotowej uchwały, uzasadniające fakt zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego legitymującego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentacje mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił dodatkową argumentację co do naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., opierając się na stanowisku zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1570/20.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana w tym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem skarżący, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, wykazał naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Tym samym Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, jak i przedmiot niniejszej sprawy, konieczne jest rozważenie, czy rodzic ucznia posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g., a zatem czy istnieje przepis prawa, który ten interes zapewnia i do którego naruszenia może dojść.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy (wskazywanego przez skarżącego w skardze) art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., Nr 910, dalej "u.p.o."). Zgodnie z tym przepisem szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego rodzica ucznia likwidowanej szkoły, mającego źródło w art. 89 § 1 u.p.o., wynika z pozbawienia możliwości kontynuacji nauki w szkole danego typu, lub spowodowania, że kontynuacja tej nauki będzie znacznie utrudniona lub będzie wiązała się z nadmierną uciążliwością związaną, np. z odległością szkoły do miejsca zamieszkania, jak również z uwagi na pozbawienie go poinformowania o likwidacji szkoły. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. zwłaszcza z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie zawartego w art. 89 ust. 1 u.p.o. prawa może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że skarżący, jako ojciec dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły, jest legitymowany do zaskarżenia uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, dla oceny interesu prawnego skarżącego, nie mogła mieć wpływu okoliczność, iż Rada Gminy [...] tego samego dnia, w którym podjęła przedmiotową uchwałę tj. [...] czerwca 2020 r. podjęła także uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w [...]. Błędnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wywodził, że skutkiem uchwały nr [...] jest to, że dzieci skarżącego będą realizować obowiązek szkolny w tym samym miejscu, nie będą też musiały być dowożone (a przynajmniej nie do innego miejsca niż dotychczas), a tym samym nie można uznać, że interes prawny skarżącego został naruszony. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w przekształconej szkole ma być zapewniona nauka jedynie dla uczniów klas I-III wraz z oddziałem przedszkolnym, a tym samym nie będzie już możliwa – tak jak to miało miejsce w likwidowanej szkole – realizacja obowiązku szkolnego w klasach IV-VIII. Podkreślenia wymaga, że kwestię naruszenia interesu prawnego należy oceniać nie tylko w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale w całym okresie wykonania uchwały, ponieważ odrzucenie skargi skutkowałoby pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swych praw (por. postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., I OSK 223/18).

W konsekwencji uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji odnoszącego się do dopuszczalności skargi, okazały się usprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast błędnej podstawy do odrzucenia skargi czyniło koniecznym uchylenie przedmiotowego postanowienia.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).