II SA/Kr 1639/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-28	
Data wpływu	2024-12-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 6 ust 1 i 2 pkt 1 , art 3 ust 1  i art 4 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Nr XLIX/1348/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wiedeńska" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren ZP.5, w zakresie działki nr [...] obr. [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz M. R. kwotę 831 (osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIX/1348/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiedeńska" w części dotyczącej działki nr [...] obr[...] K. (identyfikator: [...] w zakresie w jakim ww. uchwała ustala dla nieruchomości przeznaczenie ZP.5. "teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.)

w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego wyrażające się w dowolnym, nieuzasadnionym nadaniu części nieruchomości skarżących przeznaczenia Zp.5, przewidującego na terenie części ich działki lokalizację publicznie dostępnego parku oraz zakaz zabudowy nieruchomości, poza placami zabaw (ogródkami jordanowskimi) i terenowych urządzeń sportu

i rekreacji, co świadczy o niewłaściwym wyważeniu interesu publicznego nad interesem prywatnym i skutkuje nadmiernym oraz nieproporcjonalnym ograniczeniem uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości i prawem do jej zabudowy;

2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez nadmierne, nieproporcjonalne

i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących i prawa zabudowy nieruchomości wyrażające się w ustaleniu przeznaczenia Zp.5. dla istotnej części nieruchomości skarżących, podczas gdy cel polegający na ochronie środowiska przyrodniczego znajdującego się na nieruchomości i w jej pobliżu mógł być realizowany poprzez zastosowanie środków powodujących mniejszą ingerencję

w prawo własności skarżących i niewymagających przeznaczenia części nieruchomości prywatnej stanowiącej ogród zlokalizowany przy domu jednorodzinnym pod lokalizację parku publicznego, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności;

3) art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP), gdyż zapisy miejscowego planu Wiedeńska ograniczają przysługujące skarżącym prawo własności w sposób nieproporcjonalny, ograniczają istotę wolności i prawa własności skarżących docelowo zakładając brak możliwości korzystania przez nich z nieruchomości w dotychczasowy sposób i wywłaszczenie, a już uniemożliwiają prowadzenie jakichkolwiek inwestycji na istotnej części nieruchomości z uwagi na ustalenie dla niej przeznaczenia Zp.5 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, podczas gdy cel jakim jest ochrona środowiska przyrodniczego mógł zostać zrealizowany poprzez pozostawienie możliwości zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności przy zachowaniu wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej;

4) art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżących, a także niedokonanie faktycznego wyważania interesu właścicieli nieruchomości - skarżących oraz interesu publicznego oraz zastosowanie nieproporcjonalnych środków (zakaz zabudowy i nadanie części nieruchomości prywatnej przeznaczenia Zp.5);

5) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia mpzp Wiedeńska) poprzez nadanie części nieruchomości przeznaczenia Zp.5 pomimo tego, że zgodnie z uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium) cała nieruchomość miała główny kierunek zagospodarowania MN, czyli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] K. dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla K.-P. w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta o numerze [...] Nieruchomość ma powierzchnię 3029 m2 Na skutek wejścia w życie mpzp Wiedeńska część nieruchomości o powierzchni ok. 1700 m2 otrzymała przeznaczenie ZP.5 “teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki" (§ 5 ust. 1 pkt 7 lit. j mpzp “Wiedeńska"). Pozostała część działki otrzymała przeznaczenie MN.22 (szczegółowe postanowienia odnoszące się do możliwości zagospodarowania terenu ZP.5 zawarte są w § 28 mpzp Wiedeńska). Powyższe oznacza, że na znacznej części nieruchomości skarżących możliwa jest budowa jedynie placów zabaw (ogródków jordanowskich) oraz terenowych urządzeń sportu i rekreacji. Tymczasem przed wejściem w życie ww. planu cała nieruchomość była użytkowana jako nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na jej części znajduje się dom mieszkalny jednorodzinny, pozostała część działki traktowana była jako przydomowy prywatny ogród. Właściciele użytkowali i użytkują go na cele własne. W części ogrodu prowadzony jest warzywniak. Ze względu na dużą powierzchnię nieruchomości skarżący zamierzali dokonać dalszej jej zabudowy. W planach był też podział nieruchomości i następnie sprzedaż wydzielonej części jako działki budowlanej na której możliwa byłaby zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na taką zabudowę pozwalałaby powierzchnia powstałej z podziału działki, jej sąsiedztwo (możliwość wykazania, że zgodne z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa będzie możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej), fakt posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz możliwość podłączenia do mediów.

Na skutek wejścia w życie ww. planu miejscowego skarżący jedynie formalnie pozostali właścicielami całej nieruchomości, bowiem utracili wszelkie atrybuty tego prawa i możliwość gospodarczego korzystania z nieruchomości. Ustalenia planu uniemożliwiają nie tylko zabudowę i sprzedaż nieruchomości zgodnie z wolą właścicieli, ale też jakąkolwiek zabudowę poza taką, o której mowa w § 28 ust. 2 planu. W chwili obecnej część nieruchomości, która zyskała przeznaczenie ZP nie przedstawia żadnej wartość, nie istnieje też realna możliwość wydzielenia i sprzedaży tej części działki, ponieważ przeznaczona została pod zagospodarowanie jako zieleń publiczna.

Zdaniem skarżących, sporządzając i uchwalając mpzp Wiedeńska organ naruszył dwie z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych, tj. zasadę zgodności treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

z obowiązującym studium oraz zasadę ważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Organ przekroczył również granice przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności. Ustalenie dla znacznej części ich nieruchomości przeznaczenia ZP.5 nie ma uzasadnienia.

Skarżący podnieśli, że według obowiązującego studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, nieruchomość znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. Jako funkcję podstawową określono zabudowę jednorodzinną z zielenią towarzyszącą zabudowie, a jako funkcję dopuszczalną wyznaczono usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Nieruchomość jest też położona w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. Zgodnie z pkt II.5.5. Studium określony dla strefy kształtowania systemu przyrodniczego cel jakim jest ochrona wartości i zasobów przyrodniczych, mógł być realizowany nie tylko poprzez wykluczanie w tej strefie możliwości zabudowy, ale również poprzez pozostawienie możliwości zabudowy przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego (dla terenów U, PU: min. 40%, dla pozostałych: 50-70%) udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysoką jakość rozwiązań w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, a także niedopuszczenie do powstanie obiektów uciążliwych.

Według skarżących nie było konieczne, aby to akurat na ich nieruchomości musiał być zlokalizowany park czy inna forma zieleni publicznej. Nie było też niezbędne uciekanie się do tak drastycznych środków, aby chronić środowisko przyrodnicze oraz zieleń istniejącą na nieruchomości. Gminie dostępne były inne, mniej uciążliwe dla skarżących środki, które pozwoliłyby na realizację celów o których mowa w zdaniu poprzedzającym.

Zdaniem skarżących nie wyjaśniono jakie szczególnie ważne interesy publiczne stały za ustaleniem dla ich nieruchomości przeznaczenia pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki z zakazem lokalizacji zabudowy. Takie argumenty nie wynikają ze zgromadzonych w toku procedury planistycznej stanowisk, opinii i uzgodnień, a także z Prognozy Oddziaływania na Środowisko oraz z uzasadnienia skarżonej uchwały. Na stronach 8-10 Uzasadnienia rozwiązań planistycznych, w punkcie "Opis rozwiązań wraz z uzasadnieniem" w rzeczywistości nie przedstawiono żadnego uzasadnienia zastosowanych rozwiązań, w tym w szczególności w odniesieniu do terenu ZP.5 (s. 9). Tymczasem w zapisach Studium za przeznaczenie podstawowe nieruchomości, a zatem najbardziej odpowiednie uznano zabudowę mieszkaniową, a nie zieleń urządzoną. Zieleń urządzona została uznana za przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) i choć postanowienia Studium dopuszczały wyznaczenie przeznaczenia terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, to wymagało to szczególnego uzasadnienia.

Skarżący podnieśli, że w pobliżu nieruchomości nie brakuje terenów zieleni urządzonej. Istnieje Park Dzielnicowy Z. , Park M. K., tereny zieleni urządzonej na Osiedlu W. tereny zielone nad M. K.. Tereny zielone pełniące funkcję rekreacyjną znajdują się też w pobliskim ciągu rzeki R. . Nawet jeśli Gmina faktycznie widziała potrzebę stworzenia w tej lokalizacji publicznie dostępnego parku lub innej formy publicznej zieleni urządzonej, to powinna w pierwszej kolejności dążyć do ich urządzenia na działkach stanowiących własność publiczną. Przeznaczanie na taki cel gruntów prywatnych powinno być ostatecznością. Co więcej, po drugiej stronie ulicy N. znajdują się duże tereny zielone stanowiące własność Gminy Kraków, m. in. działka nr [...]

o pow. 14 051 m2 która jedynie częściowo stanowi rezerwę pod drogę KDG.l czy działki [...], [...] oraz [...]. Wszystkie te działki stanowią własność Gminy i również są na tą chwilę terenami zielonymi, częściowo zadrzewionymi.

Zdaniem skarżących za dopuszczalnością przeznaczenia istotnej części ich nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej nie mogła również przemawiać potrzeba ochrony środowiska przyrodniczego oraz zaliczenie nieruchomości do Strefy kształtowania krajobrazu, zgodnie z postanowieniami Studium. Na nieruchomości stanowiącej własność skarżących nie znajduje się bowiem roślinność czy środowisko przyrodnicze o szczególnych walorach. Są to zwyczajne zarośla występujące na działce na której istnieje również dom mieszkalny jednorodzinny. Działka jest ogrodzona, nie jest i nie była dostępna publicznie. Przez cały czas i również obecnie korzystają z niej wyłącznie właściciele nieruchomości. Natomiast nawet jeżeli roślinność znajdująca się na nieruchomości przedstawiała w przekonaniu autorów planu szczególne walory przyrodnicze, to nie był to wystarczający powód do przeznaczenia jej pod zieleń publiczną i wykluczenia na niej możliwości zabudowy. Chcąc realizować te cele Gmina dysponowała mniej uciążliwymi i bardziej proporcjonalnymi środkami. Możliwe było określenie odpowiednich parametrów zabudowy oraz wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nadto poza planowaniem przestrzennym organy dysponują też odpowiednimi środkami pozwalającymi na ochronę drzew i krzewów podczas realizacji inwestycji w trybie ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie strony skarżącej, za takim przeznaczeniem nieruchomości stać mogła chęć wyznaczenia terenu pod dostępny publicznie park, którego tereny przylegałyby do oznaczonego na rysunku mpzp Wiedeńska terenu wód powierzchniowych śródlądowych WS.1. Jak wynika z mpzp Wiedeńska wody powierzchniowe miałyby znajdować się m.in. na działce o numerze [...] obr[...] jedn. ewid. K. Jednakże przy granicy nieruchomości skarżących, po działce o numerze [...] obr. [...] jedn. ewid. K. nie przebiegają żadne wody śródlądowe. Historycznie istniała w tym miejscu odnoga cieku wodnego zasilająca pobliski młyn wodny, jednakże młyn został bezpowrotnie zamknięty przez poprzedników prawnych skarżących w latach sześćdziesiątych XX wieku. Nie ma też żadnej możliwości reaktyawacji tej działalności, czy zasilenia istniejącego w przeszłości cieku wodnego. Widać to na załączonej do skargi mapie poglądowej z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Krakowa. Nałożenie ustaleń mpzp Wiedeńska na obraz Ortofotomapy z września 2023 r. oraz Ortofotomapy z 2021 r. (tj. sprzed uchwalenia planu) pokazuje, że tam gdzie w mpzp Wiedeńska oznaczono teren WS.l w rzeczywistości nie znajduje się żaden powierzchniowy ciek wodny. W granicach w których miałby się on znajdować faktycznie przebiega np. droga KDL.l oraz znajdują się zabudowania. Ponadto na stronie 8 Prognozy Oddziaływań na Środowisko wskazano, że "W obszarze opracowania zasadniczo nie występują wody powierzchniowe", na stronie 9: "Odnoga M. K. o której mowa powyżej w granicach opracowania pozostała w większości niezasypana. Aktualnie stanowi w większości suchy rów, do którego odprowadzane są wody opadowe z sąsiednich posesji. Dalszy przebieg tejże "odnogi" w kierunku R. , poza granicami opracowania, został w większości skanalizowany a jedynie odcinek ujściowy posiada przekrój otwarty", na stronie 25: "Z uwagi na fakt, iż na obszarze opracowania nie występują wody powierzchniowe poniżej odniesiono się jedynie do jakości wód podziemnych, z zastrzeżeniem, iż na obszarze opracowania jak również w bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje punkt pomiarowy z zakresu monitoringu ogólnokrajowego", a na stronie 48: "Południowo - zachodnią część planu przecina historyczny przebieg rowu bronowickiego [10]. Rów widoczny jest wyraźnie w terenie, chociaż aktualnie nie prowadzi wody, która prawdopodobnie zbierają się jedynie po intensywnych opadach". Zatem w obszarze na którym położona jest nieruchomość skarżących nie znajdują się żadne wody powierzchniowe przy których, jak można przypuszczać, zaplanowano lokalizację publicznie dostępnego parku. Oznacza to, że oznaczenie terenu WS.l oraz zlokalizowanie wokół niego terenów zieleni publicznej jest wynikiem błędu polegającego na nieuwzględnieniu faktycznego stanu w jakim znajduje się teren objęty planem, a w miejsce tego, jak należy przypuszczać, uwzględnienie bliżej nieokreślonych opracować historycznych. W tym zakresie nie uwzględniono też treści Prognozy Oddziaływania na Środowisko.

Z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy, według skarżących organ naruszył też zasadę zgodności treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym Studium. Tak jak wskazano powyżej, nieruchomość znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Za przeznaczenie podstawowe, a zatem najbardziej odpowiednie uznano zatem zabudowę mieszkaniową, a nie zieleń urządzoną. Zieleń urządzona została uznana za przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) i choć postanowienia Studium dopuszczały wyznaczenie przeznaczenia terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, to z pewnością wymagało to szczególnego uzasadnienia, którego w tym przypadku zabrakło. Wobec tego nie można uznać, że wyznaczenie dla części nieruchomości przeznaczenia terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną jest zgodne z postanowieniami obowiązującego Studium.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił proces sporządzania

i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wiedeńska". Odnosząc się do zarzutów skargi organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że z analizy ortofotomapy Krakowa z 2023 r., nieruchomość skarżących w części, w jakiej przylega do ul. N. , zabudowana jest dwoma budynkami, w pozostałej natomiast części, jest wolna od zabudowy i bezpośrednio przylega do obszaru stanowiącego dawny przebieg koryta M. K., który na rysunku planu został oznaczony symbolem WS.1.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, która została wprowadzoną ustawą

z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) istniał prawny wymóg zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) działka nr [...] obręb [...] K. znajdowała się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] B. W., dla której zostały ustalone następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej (tom III Studium "Wytyczne do planów miejscowych" str. 123-127): "istniejąca zieleń urządzona towarzysząca dawnemu ciekowi tzw. M. K. do utrzymania i utrwalenia jako skwery

i zieleńce ogólnodostępne oraz ogrody przydomowe". W zakresie środowiska kulturowego: w jednostce zachowane koryto oraz ślad przebiegu M. K.. Strefa ochrony i kształtowania krajobrazu - wskazania dla wybranych elementów: zachowanie koryta M. K. oraz śladu jego przebiegu

w otoczeniu terenów zielonych, Teren parków rzecznych. Południowa część jednostki w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z planszą K3 Studium (Środowisko przyrodnicze - kierunki i zasady ochrony

i rozwoju) działka skarżących znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, a jej południowa część dodatkowo w parkach rzecznych, a także

w strefie kształtowania krajobrazu. Ponadto nieruchomość skarżących znajduje się:

- w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego,

- w obszarze zagrożenia powodziowego, dla którego prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 100 lat (1%) w scenariuszu całkowitego zniszczenia wałów, według map zagrożenia powodziowego;

- w obszarze zagrożenia powodziowego, dla którego prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 500 lat (0,2%), co również miało znaczenie przy wyznaczaniu przeznaczenia pod Teren zieleni urządzonej ZP.5.

Wyjaśniono nadto, że zgodnie z tomem II Studium (str. 97), strefa kształtowania systemu przyrodniczego, sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Strefa ta ma za zadanie (tom II Studium, str. 88) m.in. "zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych: oraz "odtworzenie i zachowanie korytarzy i połączeń ekologicznych (..)" i zakłada realizację parków rzecznych, w tym parku "M. K.", stanowiącego tzw. linearny park, który "winien być rozbudowywany, tak by poprzez te ciągi zieleni poprawić funkcjonowanie przyrodniczych obszarów w zwartej zabudowie miejskiej a także umożliwić przemieszczanie się mieszkańców i użytkowników miasta pomiędzy terenami zieleni w celach rekreacji i wypoczynku" (Tom II Studium, str. 49). Z kolei wyznaczona na podstawie zapisów Studium strefa ochrony i kształtowania krajobrazu ma na celu zachowanie najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę Miasta oraz ochronę krajobrazu Krakowa, w tym tworzących go elementów środowiska przyrodniczego, krajobrazu miejskiego i warownego, poprzez m.in. realizację parków miejskich.

Zgodnie z wytycznymi Studium, nieruchomość Skarżących w całości znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN o:, - funkcji podstawowej: - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowana jako ogrody przydomowe).

- funkcji dopuszczalnej: - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W związku z powyższym, zdaniem organu w zakresie, w jakim nieruchomość skarżących została przeznaczona w planie miejscowym pod publicznie dostępny park o symbolu ZP.5, ustalenie to jest zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium dla terenów MN.

Na podstawie sporządzonego na potrzeby planu miejscowego "Wiedeńska" Opracowania Ekofizjograficznego, działka skarżących położona była w strefie A uwarunkowań ekofizjograficznych, wskazanej do zachowania istniejącego zagospodarowania w zakresie funkcji i intensywności - bez realizacji nowych obiektów kubaturowych, a ponadto w przywołanej w opracowaniu waloryzacji przyrodniczej wg "Mapy roślinności rzeczywistej Miasta Krakowa" znajdowała się ona we wskazanych "obszarach cennych przyrodniczo".

Na potrzebę wyznaczenia na nieruchomości strony skarżącej terenu parku wskazywały również pismo Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., wydane na etapie wewnętrznych uzgodnień projektu planu miejscowego (pismo BP-02.6721.376.2.2019.TST z dnia 19.07.2019 r.), z którego wynikało, że część obszaru planu (w tym południowa część działki Skarżących) znajdowała się na terenie parku rzecznego "P. R.", przez który przebiega Potok M. . Na treść ustaleń planistycznych miały wpływ również składane w toku procedury planistycznej wnioski do planu, w których zwrócono się o opracowanie sieci połączeń ekologicznych między terenami o wartości przyrodniczej i terenami parkowymi dla utworzenia sieci korytarzy ekologicznych z całkowitym zakazem zabudowy (postulat zawarty we wnioskach nr 11-143), a także o ochronę terenu dawnego koryta M. K. i wyznaczenie w tym rejonie terenów zielonych (postulat zawarty we wnioskach nr [...]).

Nadto skarżący nie składali wniosków ani uwag do projektu planu miejscowego

odnośnie powiększenia możliwości inwestycyjnych na swojej nieruchomości. J. R. złożyła pismo, w którym kwestionowała jedynie ustalenia dotyczące wyznaczonego Terenu drogi publicznej klasy lokalnej KDL2 (ul. N. B.) - pismo to nie dotyczyło części podlegającej wyłożeniu, a zatem nie stanowiło uwagi

w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nie podzielił zarzutów skarżących, jakoby w zakresie, w jakim ich nieruchomość została przeznaczona pod publicznie dostępny park (teren ZP.5), doszło do sprzeczności z wytycznymi studium, skoro przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną i parki mieści się w funkcji dopuszczalnej wyznaczonej dla terenów MN wg Studium. W ocenie organu, na etapie postępowania planistycznego, prawidłowo wyważono też interes publiczny i prywatny, pozostawiając skarżącym możliwość zagospodarowania części swojej nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2025 r. stanowiącym replikę na odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze

i zakwestionowali twierdzenia organu.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła skarżąca J. R.. Dalsze postępowanie toczyło się jedynie z udziałem skarżącego M. R. – także jako następcy prawnego zmarłej J. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący M. R. wykazał legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K. dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...] Nieruchomość ma powierzchnię 3029 m2 Na skutek wejścia w życie zaskarżonego planu część nieruchomości o powierzchni ok. 1700 m2 otrzymała przeznaczenie ZP.5 "teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki". Pozostała część działki otrzymała przeznaczenie MN.22.

W zakresie kwestionowanym przez stronę skarżącą, plan miejscowy stanowi w § 28 ust. 1: Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Zgodnie z ust. 2 "Dopuszcza się lokalizację: (...)

2) w terenach ZP.4 i ZP.5:

a) placów zabaw (ogródków jordanowskich),

b) terenowych urządzeń sportu i rekreacji.

3. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się:

1) zakaz lokalizacji budynków;

2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego:

a) dla terenów ZP.2 i ZP.4: 70%,

b) dla terenów ZP.3: 90%,

c) dla terenu ZP.5: 80%;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m."

Ustalenia miejscowego planu dotyczą zatem nieruchomości skarżącego i wprowadzają regulacje odnośnie do sposobu jej przeznaczenia, które wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącego, a w efekcie uzasadniają merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

W pierwszej kolejności należało przeanalizować legalność procedury uchwalania planu miejscowego, uwzględniając przy tym zakres ochrony przysługującej skarżącemu. Z akt wynika, że przebiegała ona następująco:

1. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 17 maja 2019 r.

2. Termin składania wniosków do planu - do 5 lipca 2019 r.

3. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - Zarządzenie Nr 704/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2020 r.

4. Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 2 kwietnia i 14 kwietnia 2020 r.

5. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 5 czerwca 2020 r.

6. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 15 czerwca do 13 lipca 2020 r.

7. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 1 lipca 2020 r.

8. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 27 lipca 2020 r.

9. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1927/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 sierpnia 2020 r.

10. Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych

- 13 sierpnia 2020 r.

11. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 4 września 2020 r.

12. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 14 września do 12 października 2020 r.

13. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonej części projektu planu - 1 października 2020 r.

14. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu – do

26 października 2020 r,

15. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu

- Zarządzenie Nr 2745/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2020 r.

16. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 2780/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia

30 października 2020 r.

17. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 2781/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2020 r.

18. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 18 listopada 2020 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XLVI11/1307/20.

19. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 2 grudnia 2020 r. – drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu – Rada podjęła uchwałę Nr XLIX/1348/20.

20. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2020 r., poz. 8103.

Zdaniem Sądu przedstawione czynności, należycie udokumentowane w aktach planistycznych, nie naprowadzają na istotne naruszenie prawa o charakterze procesowym, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do zasad tworzenia miejscowych planów (zgodnie z regulacją sprzed nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2023 r. poz. 1688) należy wskazać, że pierwszą z nich jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "

Drugim podstawowym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczny z przyznanego mu władztwa. W tym kontekście przypomnieć należy, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

W nawiązaniu do powyższego Sąd ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] obr. [...] K. znajduje się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., w terenach "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o:

- funkcji podstawowej: zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe)

- funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego; usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Ze względu na kwestionowane przeznaczenie planu miejscowego należało zwrócić uwagę, że wśród głównych kierunków kształtowania systemu przyrodniczego (II.5.3., Tom II, s. 91) w Studium wskazano realizację parków, w tym systemu parków rzecznych, w oparciu o aktualną listę rankingową, stwierdzając przy tym: "Jako park rzeczny rozumie się obszar obejmujący tereny położone wzdłuż osi dolin rzek i cieków będących ich dopływami, o granicach ustalonych w Studium służący realizacji funkcji ochrony przyrody, przewietrzania miasta, rekreacyjnych, edukacyjnych oraz przeciwpowodziowych i wodochronnych. Istotą parków rzecznych w aspekcie przestrzennym jest zapewnienie ciągłości systemu przyrodniczego miasta, przy czym najbardziej rygorystyczne ograniczenia w zagospodarowaniu, a zwłaszcza wykluczenie lokalizacji zabudowy kubaturowej, dotyczą przestrzeni w obrębie samego cieku i najbliższego otoczenia, w tym kompleksów zieleni o charakterze naturalnym i półnaturalnym. W obszarze parku wyodrębnia się: strefę ochrony oraz strefę zagospodarowania której zakres podlegać może modyfikacji, np. w oparciu o listę rankingową inwestycji miejskich w zakresie zieleni, aktualizowaną na potrzeby zakładania parków miejskich. W strefie ochrony parku rzecznego zagospodarowanie terenów wskazanych do zainwestowania powinno uwzględniać powyższe funkcje poprzez odpowiednie parametry w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zasady urządzenia strefy zagospodarowania parku rzecznego, która docelowo powinna być publicznie dostępna, winny być podporządkowane ochronie wartości przyrodniczych i wymagają, w zależności od lokalnych uwarunkowań, szczegółowych ustaleń w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".

Należało również uwzględnić szczegółowe wytyczne zawarte w Tomie III Studium dla jednostki urbanistycznej 21 B. W., w której znajduje się przedmiotowy obszar "Wiedeńska". Zostały tam wskazane m.in. następujące kierunki:

- Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień;

- Układy urbanistyczne osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej W. - Z. i osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej W. do zachowania;

- Istniejąca zieleń urządzona towarzysząca dawnemu ciekowi tzw. M. K. do utrzymania i utrwalenia jako skwery i zieleńce ogólnodostępne i ogrody przydomowe.

Zestawienie przywołanych postanowień planu z treścią Studium w odnośnym zakresie prowadzi do wniosku, że przeznaczenie terenu ZP.5 (zieleń urządzona o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park) mieści się w funkcji dopuszczalnej terenów MN w Studium, która obejmuje zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Z takim przeznaczeniem nie kolidują wytyczne szczegółowe dla jednostki nr [...]. Dostrzec wypada przy tym, że te szczegółowe wytyczne obejmują utrzymanie i utrwalenie istniejącej zieleni urządzonej towarzyszącej dawnemu ciekowi tzw. M. K. jako skwery i zieleńce ogólnodostępne i ogrody przydomowe. Ten kierunek nie naprowadza ściśle na zieleń nieurządzoną znajdującą się przy odnogach M. K., w konsekwencji nie uniemożliwia też innego przeznaczenia na terenie działki skarżącego niż przeznaczenie pod zieleń urządzoną.

W konsekwencji przeprowadzonej analizy Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu tylko z tej przyczyny, że nie został zachowany główny kierunek zagospodarowania terenu oznaczony w Studium jako MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Zaznaczyć trzeba, że spełnienie wymogu wynikającego z przywołanych przepisów nie sprowadza się jedynie do zweryfikowania zachowania "głównego" kierunku zagospodarowania terenu, a wymaga kompleksowego porównania wyznaczonego w planie przeznaczenia terenu z treścią Studium zawartą zarówno w jej części ogólnej, jak i w szczegółowych kierunkach dla poszczególnych terenów. Takie kompleksowe porównanie w rozpatrywanej sprawie nie dyskwalifikuje przeznaczenia terenu ZP.5.

Zdaniem Sądu zasadne okazały się natomiast zarzuty skargi w takim zakresie, w jakim dotyczyły przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym doszło do nadmiernego, nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności działki nr [...] obr.. w K. poprzez ustalenie na części działki stanowiącej około 1700 m2 przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej – publicznie dostępny park. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że akta planistyczne, jak i odpowiedź na skargę nie dostarczają przekonującej argumentacji wskazującej na uzasadnione i wystarczające motywy ustanowienia takiego przeznaczenia działki nr [...] obr. [...]

W ocenie Sądu nie jest przekonująca argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w której tylko pobieżnie odniesiono się do obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącej. W szczególności nie wykazano, że przeznaczenie terenu nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną jest uzasadnione potrzebą ochrony otoczenia historycznego przebiegu M. K. oraz realizacją postulatu tworzenia parków rzecznych. W rzeczywistości, jak słusznie podnosi strona skarżąca, w sąsiedztwie terenu ZP.5 znajduje się jedynie ślad bocznego odpływu M. K. oznaczony w planie symbolem WS.1. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak utworzenie tam parku rzecznego według wytycznych Studium. W szczególności trzeba tu zwrócić uwagę na sporządzone w procedurze planistycznej Opracowanie ekofizjograficzne (k. 293 i nast.), w którym stwierdzono, że: "W obszarze opracowania zasadniczo nie występują wody powierzchniowe. Najbliżej występującą wodą powierzchniową jest rzeka R., lewobrzeżny dopływ W. Koryto R. znajduje się na południe od obszaru opracowania, w najbliższej odległości od południowo – zachodniego narożnika obszaru objętego opracowaniem ca ok. 180 m. cały obszar znajduje się w zlewni tejże rzeki. Natomiast fragment zachodniej granicy opracowania od ul. F. w kierunku południowym stanowi "boczny odpływ" tzw. M. K.. Natomiast przebieg historycznej M. i znajdował się na północ od ul. Z. " (s. 98 Opracowania). Dalej stwierdzono, że: "Odnoga M. K. o której mowa powyżej w granicach opracowania pozostała w większości niezasypana. Aktualnie stanowi w większości suchy rów, do którego odprowadzane są wody opadowe z sąsiednich posesji. Dalszy przebieg tejże "odnogi" w kierunku R. , poza granicami opracowania, został w większości skanalizowany a jedynie odcinek ujściowy posiada przekrój otwarty" (s. 9 Opracowania).

Nie ulega wątpliwości, że na terenie działki skarżącego występuje zieleń nieurządzona. Jest to okoliczność mogąca potencjalnie wskazywać na potrzebę ochrony, w tym ustalenia przeznaczenia wykluczającego lub ograniczającego zabudowę. W Opracowaniu ekofizjograficznym wskazano m.in., że na obszarze planu występują spontaniczne zbiorowiska zieleni nieurządzonej w różnych stadiach sukcesji (s. 14-17). Obszar działki skarżącego został zaznaczony na s. 18 Opracowania na rysunku "Mapy roślinności rzeczywistej Miasta" kolorem zielonym, oznaczającym "obszary cenne przyrodniczo". Przedmiotowy teren nie został jednak bliżej opisany, a opracowanie odnosi się przede wszystkim do terenów sąsiednich objętych planami miejscowymi dla obszarów M. K.-F., Dolina R. czy też obszaru ogrodów działkowych Z. R.. Ogólnie nawiązano do kwestii korytarzy ekologicznych, stwierdzając, że należy je również "identyfikować z terenami zieleni nieurządzonej występującej w granicach niniejszego opracowania ekofizjograficznego. Bezsprzecznie bezpośrednie powiązanie zachodzi natomiast z ciągiem M. i doliną R. stanowiąc bardzo pozytywny element dla systemu przyrodniczego obszaru, wzmacniający jego funkcjonowanie".

Niewątpliwie zatem istniejąca zieleń nieurządzona, jak wynika z Opracowania ekofizjograficznego, może mieć znaczenie dla zachowania korytarzy ekologicznych, co jednak nie uzasadnia ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu znaczącej części działki skarżącego jako teren ZP.5. Nie rozważono innych możliwości ochrony istniejącej zieleni; nie rozważono też, czy nie istnieje inna możliwość zorganizowania parku publicznie dostępnego z urządzeniami rekreacyjnymi na terenie już obecnie publicznym/gminnym. Treść samego planu, opracowania ekofizjograficznego, jak też treść planów miejscowych sąsiadujących z obszarem planu miejscowego obecnie kontrolowanego, potencjalnie wskazuje na taką możliwość. Sąd zauważa, że brak jest jakiegokolowiek wyjaśnienia dla przyjętej granicy między terenem MN.22 a terenem ZP.5, co wydaje się konieczne, zważywszy na to, że granica ta jest granicą "niezbędności" przeznaczenia terenu prywatnego na cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 9c u.g.n.

Jak słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2023 r., II OSK 1827/20: "odstępowanie od przeznaczenia terenów na cele zbieżne z funkcją podstawową i przeznaczanie ich na cele realizacji funkcji dopuszczalnych w granicach wskazanych w cytowanych powyżej "Wytycznych do planów miejscowych", ujętych w obowiązującym studium, nie zwalniają organów planistycznych od ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa."

W okolicznościach sprawy zabrakło takiego umotywowania, o jakim mowa w przytoczonym wyroku, co prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego, dopuszczając się nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności działki nr [...] w części, w jakiej została objęta terenem ZP.5.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego.