II OSK 1076/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-05	
Data wpływu	2023-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1339/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1339/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym § 7 ust. 8 pkt 3 i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. sp. z.o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 24 lipca 2018 r. poz. 5308), zwaną dalej "MPZP".

Sąd I instancji w pierwszej kolejności z powołaniem się na art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdził, że skarżąca Spółka posiada legitymację do zaskarżenia MPZP, który reguluje zasady zainwestowania urządzeń telekomunikacyjnych na obszarze objętym jego zapisami.

Następnie Sąd, odwołując się do treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717/18; z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18; z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1508/17; wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2017 r., II SA/Gd 27/17; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2019 r., II SA/Łd 320/19; wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2019 r.; VII SA/Wa 2666/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2019 r., II SA/Wr 747/18; wyrok WSA w Gliwicach z 25 lipca 2018 r., II SA/GI 406/18; wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 703/19), podzielił pogląd, który sprowadza się do stwierdzenia, że lokalny prawodawca może w planie miejscowym ustanawiać nakazy i zakazy dotyczące lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, a art. 46 ust. 1 i 2 specustawy zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. Sąd przywołał treść § 7 ust. 8 pkt 1-3 MPZP, który dopuszcza w obszarach KU.1, MN/U.1-MN/U.16, U/MNi.1-U/MNi.7 zainwestowanie urządzeniami telekomunikacyjnymi. Jedynym ograniczeniem jakie regulacje te wprowadzają, jest nakaz zachowania maksymalnych wysokości tych urządzeń w obszarach, o których mowa w § 7 ust 8 (max wysokości dla terenów: KU.1 to 5 m; MN/U.1-MN/U.16 i U/MNi.1-U/MNi.7 to 11 m). Lokalny prawodawca to wysokościowe ograniczenie uzasadnia historycznymi uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, którego dotyczy MPZP, gdzie dominuje niska zabudowa jednorodzinna, a kościół parafialny [...] z plebanią oraz zespół dworsko-parkowy w [...], są wpisane do rejestru zabytków. Ponadto w obszarze planu znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w szczególności budynki dawnej fabryki [...] [...]".

W ocenie Sądu, wola prawodawcy lokalnego by zachować wykształconą zabudowę tej części [...], która ma historycznie, cenne uwarunkowania zasługuje na pełną aprobatę. Kwestionowane zapisy nie zakazują realizacji urządzeń telekomunikacyjnych ale wprowadzają zasady, na jakich urządzenia te mogą być realizowane w sposób niezakłócający wartości historycznych i urbanistycznych obszaru [...]. Artykuł 46 ust. 1 specustawy ma na celu uniemożliwiać ograniczenia w świadczeniu usług telekomunikacyjnych jakie mogą wynikać z zapisów prawa miejscowego, o ile nie jest to konieczne dla ochrony (między innymi) zabytków. W ocenie Sądu, ograniczenie to jest zasadne i jego wprowadzenie nie narusza art. 46 ust. 1 specustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie – uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi "zwykłej" co do istoty zgodnie ze skargę; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie MPZP stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 specustawy wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym MPZP i wprowadzenie dla tych inwestycji zasady pozytywnej lokalizacji;

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy przez jego błędne zastosowanie odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), zwanej dalej "P.p.", w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648, zwanej dalej "P.t.", przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

5) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

6) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia MPZP są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie dotyczącym § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ale tylko w odniesieniu do § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP, a nie wskazywanej całej treści § 7 ust. 8.

Jak wynika z treści § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP dotyczącego zasad odnoszących się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) wprowadzono nakaz uwzględniania ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach o symbolach KU.1, MN/U.1-MN/U.16, U/MNi.1-U/MNi.7, czyli 5 m i 11 m dopuszczonej wysokości zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w świetle oceny także innych planów miejscowych na terenie [...] dokonanej przez Sądy Administracyjne w innych składach nie jest poglądem odosobnionym, takie sformułowanie postanowień MPZP powoduje, że uwzględnienie tylko maksymalnej wysokości zabudowy, w istocie rzeczy może prowadzić do wykluczenia możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym samym narusza art. 46 ust. 1 specustawy. Należy pamiętać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie, które powinno być na tyle precyzyjnie i w sposób abstrakcyjny sformułowane aby gwarantować zgodnie z jego treścią (a nie dla pozoru) możliwości określonego sposobu zagospodarowania terenu, a nie jakoby na zasadzie "kto pierwszy ten lepszy". Nie są to standardy demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP i pozostałych przepisów Konstytucji wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 specustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 specustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a specustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników.

Wprowadzone planem miejscowym ograniczenie wysokości infrastruktury telekomunikacyjnej do maksymalnej wysokości zabudowy, stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nie znajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 specustawy, które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze. Jak wskazuje skarżąca Spółka aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową. Zatem zrównanie w MPZP wysokości anten z dopuszczalną wysokością zabudowy wyklucza prawidłowe działanie stacji bazowej.

Posiada tym samym usprawiedliwione podstawy twierdzenie, że § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego wynikających m.in. z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Powołane przepisy regulują zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, zaliczając je do zadań własnych gminy i pozwalając, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Okoliczność, że powyższe przepisy regulują ww. zadania publiczne na zasadzie "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) nie oznacza pozostawienia całkowitej swobody organom planistycznym gminy. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że organy planistyczne Miasta [...] nie podały w istocie żadnych racjonalnych argumentów uzasadniających wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia, tak aby zagwarantować normalne funkcjonowanie telefonii komórkowej na danym terenie. Odwołanie się do historycznych uwarunkowań przestrzennych terenu, którego dotyczy MPZP, gdzie dominuje niska zabudowa jednorodzinna, a kościół parafialny [...] z plebanią oraz zespół dworsko-parkowy w [...], są wpisane do rejestru zabytków, czy to, że w obszarze planu znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w szczególności budynki dawnej fabryki [...]" – w żadnym razie nie ma charakteru przesądzającego dla wprowadzenia ograniczenia wysokościowego jaki przewiduje treść § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP zawierają usprawiedliwione podstawy, co końcowo musiało prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym § 7 ust. 8 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i w tej części stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie – oddalenia skargi kasacyjnej, ponieważ w pozostałej części § 7 ust. 8 MPZP wskazuje, gdzie możliwa jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) w postaci wolnostojących masztów, anten, masztów na obiektach budowlanych, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych, w czym nie można doszukać się naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 specustawy, jak i innych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.