I SA/Op 223/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-29	
Data wpływu	2025-03-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1204/25	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 7a par. 1, art. 7b,  art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2, ust. 3, art. 110 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1473; art. 69a, art. 69c ust. 1; Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1717; art. 1, art. 19 ust. 19, art. 41; Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3596.2024.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Prudnika z dnia 6 listopada 2024 r., nr OPS.PS.5014.1.339.2024, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej E. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3596.2024.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. R. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza Prudnika (dalej także: Burmistrz) z dnia 6 listopada 2024 r., nr OPS.PS.5014.1.339.2024, odmawiającej przyznania stronie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej – utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem złożonym w dniu 7 października 2024 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w Prudniku, strona zwróciła się o udzielenie wsparcia finansowego w związku z wystąpieniem powodzi (klęski żywiołowej) oraz stratami, których doznała w jej wyniku. W złożonym wniosku wskazała, że jest właścicielem lokalu znajdującego się pod adresem: ul. [...] w P., oraz że ww. lokal nie posiada ubezpieczenia. W oświadczeniu z dnia 3 października 2024 r. wnioskodawczyni podała, że w dniu wystąpienia powodzi mieszkała pod wskazanym adresem z synem, a w wyniku powodzi zalaniu uległy "2 piwnice" w domu mieszkalnym do wysokości pół metra, wskutek czego zniszczeniu uległa pralka około 7-8 letnia, elektronarzędzia, materiały budowlane, a także piec, który był dodatkowym źródłem ogrzewania. Szacowana wartość strat wyniosła 15.000 zł.

W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że w dniu wystąpienia powodzi rodzina prowadziła gospodarstwo domowe pod wskazanym adresem. Zalaniu uległy – jak wskazał pracownik organu – "garaż i piwnica" do wysokości około pół metra, w wyniku czego został zalany piec centralnego ogrzewania, który nie był źródłem ogrzewania, a użytkowany piec gazowy nie uległ uszkodzeniu. Jak wskazano, podczas wywiadu nie stwierdzono obecności materiałów budowlanych, elektronarzędzi i pralki.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 6 listopada 2024 r., nr OPS.PS.5014.1.339.2024, Burmistrz – działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283), dalej: u.p.s. oraz art. 104 k.p.a., a także § 3 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego w związku z § 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1395), dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. lub także rozporządzenie – odmówił przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków klęski żywiołowej, tj. powodzi, która miała miejsce w gminie Prudnik we wrześniu 2024 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wyjaśnił także, że zgodnie z § 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. w południowo- zachodniej części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w celu zapobieżenia jej skutkom oraz w celu ich usunięcia, wprowadzono stan klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego na okres 30 dni od dnia ogłoszenia rozporządzenia; obszar obejmuje w województwie opolskim powiaty głubczycki, nyski i prudnicki oraz gminę Strzeleczki w powiecie krapkowickim.

Organ I instancji podniósł, że w stanie sprawy, na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 6 listopada 2024 r., ustalił, iż w wyniku powodzi zalaniu uległa piwnica użytkowana przez stronę do wysokości około pół metra, w wyniku czego został zalany piec centralnego ogrzewania, który nie był źródłem ogrzewania, a użytkowany piec gazowy nie uległ uszkodzeniu. Podkreślił, że podczas wywiadu nie stwierdzono obecności - zgłoszonych jako straty - materiałów budowlanych, elektronarzędzi i pralki.

Argumentując Burmistrz podniósł, że część mieszkalna domu nie została zalana, zatem – jak stwierdził – strona ma możliwość normalnego funkcjonowania w części mieszkalnej, a straty poniesione w piwnicy, choć stanowią dla strony straty materialne, nie stanowią - w jego ocenie - niezbędnej potrzeby bytowej. Mając to na uwadze podniósł, że zasiłek celowy nie może być utożsamiany z rekompensatą straty. Wyjaśnił przy tym, że pomoc doraźna przyznawana jest w celu zaspokojenia niezbędnej, najbardziej elementarnej potrzeby bytowej, tj. takiej której zaspokojenie umożliwi osobie/rodzinie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Burmistrz podkreślił również, że zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęski żywiołowej. Po drugie, jak zaznaczył, wskazany wyżej przepis nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych niezbędnych potrzeb życiowych. Następnie zaznaczył, że przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową czy też ekologiczną. Pomoc udzielana w przypadku klęski na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu (dotyczy to odpowiednio budynków gospodarczych), wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć.

Podsumowując organ I instancji wskazał, że przedmiotowa pomoc przyznawana jest na podstawie ustawy o pomocy społecznej i w każdym przypadku powinny być uwzględnione przesłanki udzielania pomocy, określone tą ustawą. Środki te przeznaczone są na pomoc w formie zasiłków celowych dla osób i rodzin, które poniosły straty w budynkach mieszkalnych, w których rodzina mieszkała w momencie zdarzenia klęskowego i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Zaznaczył nadto, że świadczenia przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej służą zaspokojeniu najbardziej elementarnych i podstawowych potrzeb bytowych, bez których osoba czy rodzina nie jest w stanie funkcjonować, a także mają charakter zabezpieczeniowy, nie zaś ubezpieczeniowy, co w praktyce oznacza, że nie rekompensują poniesionych strat. Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 listopada 2024 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2024 r. strona, reprezentowana przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, wniosła z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania istoty sprawy, co doprowadziło do mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że nie zachodzą podstawy do przyznania stronie zasiłku celowego na pomoc doraźną w kwocie 8.000 zł, a także naruszenie art. 40 ust. 2 u.p.s.

W ocenie odwołującej, w sytuacji powstania jakiejkolwiek szkody wskutek zaistnienia klęski żywiołowej, organ zobligowany jest do przyznania wnioskowanego zasiłku, co wynika z wykładni językowej, funkcjonalnej i dynamicznej art. 40 ust. 2 u.p.s.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3596.2024.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazując na podstawy prawne Kolegium zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Podniosło, że zgodnie z jej art. 39 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten - wedle art. 40 ust. 3 u.p.s. - może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zaznaczyło Kolegium, że dokonując wykładni art. 40 ust. 2 u.p.s. należy zwrócić uwagę na treść przepisów art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 tej ustawy. Następnie wyjaśniło, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną zalicza się do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Stosownie do art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast wedle art. 110 ust. 2 u.p.s. gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 u.p.s. ustalenia (wytyczne) nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych, to jednak wiążą, na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s., gminę w realizacji dotacji i winny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Jednakże to art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej, dlatego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia.

W dalszych motywach Kolegium zwróciło uwagę, że w związku z powodzią w 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził zasady udzielania - ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych - pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej (Zasady Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku - zwane dalej Zasadami). Wyjaśniło przy tym, że wśród form pomocy wskazano (w części I Zasad ust. 1 pkt 1 lit. a) pomoc doraźną, na którą składa się m.in. zasiłek celowy przyznawany, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, zwany dalej "zasiłkiem celowym na pomoc doraźną", przyznawany przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pomoc ta – jak zaznaczyło Kolegium – stosownie do części I Zasad, przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (ust. 2); wypłacana jest przez właściwe miejscowo ośrodki pomocy społecznej albo przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta - ust. 3); przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (ust. 4). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (ust. 7); udzielany jest na wniosek uprawnionego lub z urzędu (za zgodą uprawnionego), złożony nie później niż w terminie do 15 marca 2025 r. (ust. 8). Podstawą do przyznania zasiłku na pomoc doraźną jest przeprowadzony skrócony wywiad środowiskowy - część VII kwestionariusza wywiadu, w zakresie lit. A poz. 1-6 oraz lit. B (ust. 12).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy podniósł, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zasiłku celowego na pomoc doraźną. Zauważył, że z akt sprawy, tj. wniosku o pomoc i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a także z opisanego wcześniej oświadczenia strony wynika bezspornie, iż wskutek powodzi zalaniu uległa piwnica do wysokości pół metra, wskutek czego zniszczeniu uległ piec, który był dodatkowym źródłem ogrzewania, natomiast piec gazowy będący głównym źródłem ogrzewania nie uległ uszkodzeniu. Dostrzegło Kolegium, że strona wskazała we wniosku również, że zalaniu uległy: pralka około 7-8 letnia, elektronarzędzia i materiały budowlane, jednakże – jak stwierdziło – obecność tych przedmiotów nie została stwierdzona podczas wywiadu środowiskowego. Co istotne i niesporne – na co zwróciło uwagę Kolegium – woda nie przedostała się do pomieszczeń mieszkalnych strony, zatem nie uległy zniszczeniu przedmioty niezbędne do codziennego użytku. Zatem jak zaznaczyło Kolegium, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych strony w dacie złożenia wniosku, jak i obecnie, nie jest zagrożone.

Motywując powyższe Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które podziela, przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Innymi słowy, niezbędna potrzeba bytowa to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 150/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 501/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 911/23 - orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując ten wywód Kolegium skonstatowało, że niezbędna potrzeba bytowa ma zatem dotyczyć sytuacji, gdy podstawowe potrzeby danych osób nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie, gdyż celem pomocy (także w formie zasiłków powodziowych) nie jest zapewnianie odszkodowań za doznane straty z różnych przyczyn.

W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, trafnie uznał organ I instancji, że zgłoszone przez stronę szkody (straty) nie stanowią o braku możliwości realizacji przez stronę i jej rodzinę niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa. Nie można bowiem przyjąć, że zgłoszone przez stronę szkody (straty) stanowią o braku możliwości realizacji przez stronę i jej rodzinę niezbędnej potrzeby bytowej w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Kolegium podkreśliło, iż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i jej celem nie jest zaspokojenie wszelkich potrzeb wnioskodawców znajdujących się w trudnej sytuacji spowodowanej klęską żywiołową (powodzią). Następnie wskazało, że pomoc społeczna: po pierwsze – jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), po drugie – wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.).

Podsumowując tak dokonaną ocenę Kolegium zaznaczyło, że środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie i jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów. Dokonując wypłaty ww. środków finansowych gmina nie ma dowolności w ich dysponowaniu, a jest związana wytycznymi i nie może przekazywać środków publicznych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Oznacza to, że przy interpretacji wytycznych dotyczących wydatkowania dotacji prymat ma wykładnia językowa, co do zasady, o charakterze ścieśniającym. Dodatkowo wskazało, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s., albowiem jego funkcją jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa, to zaś potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Wnioskowany zasiłek celowy - wbrew zarzutom odwołania - nie ma natomiast charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za wszystkie straty spowodowane klęską żywiołową, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Sama okoliczność poniesienia strat w wyniku powodzi jest - wolą ustawodawcy - przesłanką niewystarczającą do udzielenia wsparcia w formie zasiłku celowego. Poniesienie straty musi bowiem nieść za sobą skutek w postaci niemożności samodzielnego zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (w wyżej przytoczonym rozumieniu), bez korzystania z pomocy ze środków pomocy społecznej. Celem pomocy (także w formie zasiłków powodziowych) nie jest zapewnianie odszkodowań za doznane straty z różnych przyczyn. Funkcje tą spełniają podmioty ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Pomoc ta nie stanowi także zadośćuczynienia za doznane krzywdy.

W skardze pełnomocnik strony zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 40 ust. 2 u.p.s. poprzez przyjęcie zawężającej jego wykładni z pominięciem wykładni dynamicznej odwołującej się do założeń aksjologicznych Konstytucji RP, w tym nieuwzględniającej przy wykładni celów Państwa w zakresie usuwania skutków klęsk żywiołowych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i całościowy, a jego ocena jest dowolna. Za dowolne autor skargi uznał wywody w zakresie tego, że pozbawienie źródła ogrzewania - bez względu na jego charakter nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. W ocenie autora skargi postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób niezorganizowany. Brak jest w aktach sprawy chociażby protokołu przesłuchania strony, protokołu oględzin itp. W tych okolicznościach pełnomocnik strony stwierdził, że wszelkie czynione wnioski przez organ mają charakter dowolny, a nie swobodny. Nie mieszczą się one w granicach uznania administracyjnego, albowiem uznanie administracyjne, jak wynika z jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku jasności i prawidłowości zastosowania procedur przewidzianych przez k.p.a., w tym przy uwzględnieniu naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania do obywateli.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, z uwagi na sformułowane w skardze wnioski, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej także P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Równocześnie zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Równocześnie mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, CBOSA).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że są one dotknięte uchybieniami w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

W rozpoznawanej sprawie – co wymaga podkreślenia – strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy doraźnej w związku ze stratami jakie poniosła w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej.

Przypomnieć zatem należy, co pominęły orzekające w sprawie organy, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych mających zastosowanie w sprawach z przedmiotu pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r. Zmiany, co istotne, wprowadzono zarówno ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1473), dalej: u.z.u.sz.r., jak i ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1717 ze zm.). Mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. ustanowiono zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 1635), zaś mocą jej art. 19 ust. 19 wprowadzono zmiany ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1473), w której ustanowiono, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. Zgodnie z art. 69a u.z.u.sz.r., obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. W art. 69c ust. 1 u.z.u.sz.r., (data wejścia w życie 26 listopada 2024 r.) ustanowiono, że w przypadku gdy zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej na pomoc doraźną, został wypłacony w kwocie niższej niż określona w art. 69a, wypłaca się wyrównanie na podstawie decyzji wydanej z urzędu. Przepisów art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. nie stosuje się. W u.z.u.sz.r., nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania kwoty 8 000 zł zasiłku celowego dla osoby albo rodziny, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, tj. powodzi we wrześniu 2024 r. z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. W art. 41 tej ustawy unormowano, że przepis art. 69a ustawy zmienianej w art. 19 stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.).

Pomoc udzielana na podstawie ww. regulacji stanowi wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową (art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s.). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 u.p.s.), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 u.p.s. ww. ustalenia (wytyczne) wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 u.p.s., to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. i winny były być respektowane przez gminę przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 18 października 2024 r. zatwierdził Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., dalej nadal "Zasady". W ich postanowieniach ogólnych podano, że pomoc jest udzielana w formie: pomocy doraźnej, na którą składają się: a) zasiłek celowy przyznawany, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283), zwany dalej "zasiłkiem celowym na pomoc doraźną", przyznawany przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta); b) zasiłek powodziowy przyznawany na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. 2024 r. poz. 654, ze zm.), zwanym dalej: "zasiłkiem powodziowym", przyznawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). O ile zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego to niemniej jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych u.p.s., lecz także z uwzględnieniem ww. Zasad.

W przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie winny jednoznacznie określić przedmiot wnioskowanej pomocy czy strona wnosi o pomoc doraźną w formie "zasiłku celowego na pomoc doraźną", czy "zasiłku powodziowego". Wymaga to ustalenia prawidłowego stanu faktycznego a następnie jego subsumcji pod zastosowaną w sprawie normę, czyli podporządkowania go pod regulacje prawne stanowiące przedmiot władczego działania organu. W przedmiotowej sprawie, co pominęły co do istoty organy, strona wystąpiła wnioskiem o udzielenie jej wsparcia finansowego w związku z powodzią. Nie określiła pomocy, nie sprecyzowała jej, nie skonkretyzowała czy wnosi o zasiłek celowy na pomoc doraźną, czy zasiłek powodziowy. Na żadnym etapie nie wyjaśniono stronie zasad ubiegania się o pomoc ani jej wariantów, nie ustalono następnie czy i jaka pomoc jej przysługuje. Zwłaszcza, że:

po pierwsze – zwróciła się o "udzielenie wsparcia finansowego w związku z wystąpieniem powodzi", oraz

po drugie – w oświadczeniu z dnia 3 października 2024 r., podała, że "podczas powodzi zalane zostały 2 piwnice". Następnie wskazała na przedmioty, które uległy uszkodzeniu.

Tymczasem, co pominęły orzekające w sprawie organy, pracownik socjalny na druku urzędowym oznaczonym jako część VII w rubryce B zawarł, że podczas powodzi zalany został "garaż wolnostojący oraz piwnica". Takie pomieszczenia wskazane następnie zostały także przez organy I i II instancji. W dokumencie tym ograniczył się do opisu jednego pomieszczenia, przy czym i tak opis ten nie oddaje wyglądu pomieszczenia, tego co tam się znajduje, jaki jest jego stan po powodzi, pozwalającego na szacowanie i ocenę strat. Uwaga ta jest istotna albowiem w tej części druku oznaczonej jako "część B" należało wpisać "straty poniesione w wyniku sytuacji kryzysowej (...)". Pracownik ograniczył się do zrelacjonowania, powtórzenia oświadczenia strony, co i tak uczynił odmiennie od niej, albowiem wpisał inne niż strona pomieszczenia, gdyż wpisał "piwnice i garaż" gdy tymczasem strona podała "2 piwnice". Wskazał źródło ciepła i ocenił stan pieca centralnego ogrzewania, który nie był wg niego "użytkowany". Wskazał także, że "w piwnicy nie zaobserwowano obecności materiałów budowlanych, elektronarzędzi oraz pralki", ten ostatni zapis uczyniono odmiennie od pozostałych dopisując go ołówkiem. Następnie ograniczył się do oceny, którą opisał jako "w ocenie pracowników". Przy czym wywiad sporządził jeden pracownik "starszy pracownik socjalny", a zatwierdził go, po jego przedstawieniu z-ca Dyrektora OPS w Prudniku.

Tym samym na żadnym etapie nie ustalono w sposób pewny, jednoznaczny jakie pomieszczenia strony uległy zalaniu, czy dwie piwnice czy jedna piwnica i garaż. Jeżeli były dwie piwnice, to która była poddana oględzinom jeżeli była druga to dlaczego zaniechano jej oględzin, analogicznie jeżeli drugim pomieszczeniem był garaż. Kwestia ta jest istotna albowiem nie wiadomo dlaczego wybrano niektóre pomieszczenia wskazywane przez stronę i jak określono stratę na którą wskazywała ona we wniosku. Nie wiadomo czy zaniechano przeprowadzenia oględzin obu pomieszczeń, czy tylko opisano jedno, a jak tak to dlaczego opisano wyłącznie piwnicę (do tego też jedną). Nie ustalono zatem co znajdowało się w drugim pomieszczeniu wskazywanym przez stronę. Dokument zawierający opis oględzin pracownika organu opatrzony jest datą "05 lub 06.11.2024", data dzienna nieczytelna. Okoliczność ta nie jest obojętna albowiem w ogólne nie ustalono czy przedmioty wskazywane przez stronę w dniu 3 października 2025 r., jako uszkodzone zostały przez nią usunięte przed datą oględzin, czy też nieprawdziwie podała we wniosku, wskazując na zniszczone przedmioty, których w tych pomieszczeniach nie tylko było, i nie uległy zniszczeniu.

Arbitralne stwierdzenie ich braku, miesiąc po zgłoszeniu strony, przy niewyjaśnieniu istotnych okoliczności jest nie tylko niepotwierdzone ale nie poddające się jakiejkolwiek ocenie. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że organ nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać jej żądania, czy też go konkretyzować, bez poznania jej woli, którą wyraża zamierzając skorzystać z przysługującego jej prawa do pomocy wskutek zdarzeń od niej niezależnych.

Dostrzec przy tym należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

W orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe wypełniające znamiona klęski żywiołowej. Po drugie zasiłek celowy ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zatem przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej klęską żywiołową czy też ekologiczną. Zaś spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.

Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s. nie zezwala jednak organowi na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Zauważenie to jest czynione z uwagi na uzasadnienia zapadłych w sprawie orzeczeń I i II instancji. W sprawie – co wymaga także zauważenia – umknęły organom opisane wyżej zmiany normatywne regulacji mających zastosowanie w tej sprawie.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji naruszają art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawanego osobom poszkodowanym wskutek powodzi. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Powtórzenia wymaga, że strona oświadczyła, że w wyniku powodzi zostały zalane dwie piwnice. W kwestionariuszu oceny uszkodzeń wskazano, że nie stwierdzono uszkodzenia przedmiotów opisywanych przez stronę. Organ I instancji, a zaaprobował to organ odwoławczy, nie wyjaśnił kwestii zgłaszanej przez stronę szkody w postaci zalania dwóch pomieszczeń. Nie wyjaśniono także z jakich powodów pomimo ustalenia, że doszło do zalania nie stwierdzono żadnych strat, czy też zniszczeń lub uszkodzeń.

Mając na względzie skoncentrowanie się organów na "zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych" stwierdzić należy, że okoliczności te są prawnie obojętne albowiem pomoc wnioskowana przez stronę wymaga zastosowania norm zawartych w przepisach szczególnych regulujących pomoc dla powodzian, jako lex specialis. Tym samym odmowę przyznania stronie skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego, z uwagi na zaniechanie rozważenia powyższych kwestii, należało uznać za przedwczesną. W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotna staje się powinność organów wyznaczona art. 7a k.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 k.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na zakończenie podkreślić również należy, że - jak już wyżej zostało wskazane - organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym ich rozstrzygnięcia nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy orzekające w sprawie nie dokonały odtworzenia stanu faktycznego stanowiącego przedmiot ich rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, bacząc by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.