II SA/Gl 1192/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Edyta Kędzierska
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1145; art. 124; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2026r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 lipca 2025 r. nr NWXIV.7581.4.10.2025 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 marca 2024 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako spółka lub inwestor) wystąpiła do Starosty W. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność I. C. (dalej jako strona lub skarżąca) oraz A. K., obejmującej działki nr [...] i [...], obręb R., jednostka ewidencyjna R. (KW nr [...]), poprzez udzielenie jej zezwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia o średnicy Dz 40 mm, z rur [...].

Decyzją z 27 maja 2025 r., nr [...] Starosta W. ograniczył sposób korzystania z powyższej nieruchomości, poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie tam odcinka gazociągu średniego ciśnienia określając, że powierzchnia podlegająca przedmiotowemu ograniczeniu wynosi 8 m2 - w przypadku działki nr [...] oraz 11,9 m2 - w przypadku działki nr [...]. Równocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał spółkę do przeprowadzenia inwestycji zgodnie z przebiegiem przedstawionym na załącznikach mapowych do niniejszej decyzji oraz do przywrócenia wspomnianych działek do stanu poprzedniego niezwłocznie po jej wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji zaprezentowano w sposób obszerny dotychczasowy przebieg postępowania, w toku którego zastrzeżenia co do realizacji przedmiotowej inwestycji zgłaszały współwłaścicielki nieruchomości podnosząc, że sposób realizacji tego zamierzenia koliduje z siecią kanalizacyjną, której faktyczny przebieg jest inny niż wynika to z przedłożonej przez spółkę mapy. Opisano szereg czynności składających się na negocjacje pomiędzy inwestorem a stroną, polegających na wymianie pism oraz na spotkaniach, w toku których oba te podmioty przedstawiały swoje propozycje zmierzając do osiągnięcia konsensusu i zawarcia stosownej umowy. Następnie podniesiono, że pismem z 8 kwietnia 2025 r. inwestor złożył szczegółowe wyjaśnienia podsumowując dokonane przez siebie czynności, w tym opisując prowadzone ze stroną negocjacje, w trakcie których oferował jej ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu podkreślając, że na zawierające te propozycje pisma strona nie odpowiedziała. Nadto inwestor wyjaśnił, że dwukrotnie proponował skarżącej korektę przebiegu projektowanego gazociągu, na co nie wyraziła ona zgody, podobnie jak na propozycje, które składał jej podczas spotkań w terenie. Inwestor wskazał, że informował stronę, iż projektowane zamierzenie ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż jego cel polega na zapewnieniu dostaw gazu do wszystkich nieruchomości położonych przy drodze wewnętrznej zlokalizowanej przy ul. [...] pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] zaś do gazociągu ma możliwość przyłączenia właściciel każdego z tych budynków, o ile tylko zgłosi taką chęć. Wyjaśnił również, że realizacja planowanego urządzenia trasą proponowaną przez skarżącą, to jest biegnącą przez działkę należącą do sąsiadów nie jest możliwa z uwagi na brak spełnienia nałożonych na projektanta warunków przyłączeniowych oraz na istniejące tam uzbrojenie terenu w postaci wodociągu i kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu organ administracji zaznaczył, że twierdzenia skarżącej potwierdziło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W., które w piśmie z 23 września 2024 r. przyznało, że przebieg sieci kanalizacyjnej ustalony na podstawie wizji w terenie rzeczywiście różni się w sposób znaczący od przebiegu na mapie. W związku z powyższym inwestor zmienił trasę wspomnianego gazociągu, w wyniku czego jego długość uległa zmniejszeniu z 67,6 m do 19,1 m, jednak także ten wariant nie został przez stronę zaakceptowany, choć inwestor podkreślał, że taki przebieg zapewnia możliwość przyłączenia jak największej liczby odbiorców, uwzględnia aktualne zagospodarowanie terenu (zarówno naziemnie jak i podziemne), jest zgodny z obowiązującymi przepisami oraz z zakresem strefy ochronnej dla sieci gazowej i obejmuje teren w części zagospodarowanej jako droga dojazdowa do posesji, a zatem nie ograniczy możliwości zabudowy działek.

Mając na uwadze zaprezentowany wyżej stan rzeczy, organ pierwszej przywołał treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości i udzielić inwestorowi zezwolenia na jej czasowe zajęcie celem założenia i przeprowadzenia między innymi ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody zaś wydanie takiej decyzji jest możliwe zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku plany - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym kontekście podkreślił, że projektowane zamierzenie będące gazociągiem mieści się w definicji celu publicznego sformułowanej w art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, a zarazem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), jako że realizuje interes publiczny istotny dla zbiorowości na poziomie lokalnym oraz spełnia nałożone na inwestora będącego operatorem systemu dystrybucyjnego gazu, wymogi wynikające z prawa energetycznego. Wskazano również, że sporna inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w R. z [...] r., nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) dotyczącymi ustaleń dla modernizacji, rozbudowy i budowy sieci gazowniczych. Uwzględniwszy powyższe podniesiono, że wobec jednoznacznego braku zgody skarżącej na realizację tego zamierzenia, zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie powołanego art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie wyjaśniono, że niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości a nie samej lokalizacji gazociągu, co powoduje, że prowadzący tę procedurę organ nie ma uprawnień do korygowania jego przebiegu ani do weryfikowania zasadności czy celowości budowy tego urządzenia, co powoduje, iż zastrzeżenia strony dotyczące przedmiotowych kwestii nie mogły wywrzeć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Niezadowolona z powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego podnosząc zarzut naruszenia: art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, bez rzetelnego zebrania materiałów dowodowych i ich prawidłowej oceny oraz brak przeprowadzenia pełnej analizy możliwości alternatywnego przebiegu projektowanego gazociągu; art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wyrażenie zgody na ograniczenie jej prawa do dysponowania nieruchomością w sytuacji niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie nie ma uprawnień do badania możliwości innego usytuowania gazociągu, weryfikacji jego obecnie planowanego przebiegu ani też zasadności i celowości jego budowy; art. 124 ust. 3 powołanej ustawy, poprzez udzielenie zezwolenia na realizację spornej inwestycji bez poprzedzenia go właściwymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości zmierzającymi do uzyskania zgody na wykonanie tych prac. Nadto strona zarzuciła organowi brak ustalenia, czy planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego czy też inwestycję uzupełniającą, o której mowa w art. 2 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że inwestor trzykrotnie zmieniał przebieg planowanego gazociągu, jednak nie zaakceptował proponowanego przez skarżącą alternatywnej trasy po terenie działki sąsiada i to nawet pomimo faktu, że ów sąsiad wyraził na to zgodę. Dodatkowo zaznaczono, że w aktach sprawy brak jest decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zarazem brak jest podstaw do stwierdzenia jej zgodności z obowiązującymi zapisami miejscowego planu. W tym miejscu strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wystarczy istnienie w tych ramach ogólnej zgodności, lecz koniecznym jest, aby z miejscowego planu wynikało, że na konkretnej nieruchomości może być realizowany konkretny cel publiczny, co oznacza, że dana inwestycja powinna zostać przewidziana w samym planie. Zdaniem skarżącej planowany gazociąg koliduje z obowiązującym na spornym terenie miejscowym planem, gdyż jego trasa nie uwzględnia rzeczywistego przebiegu wodociągu istniejącego na jej działkach. Nadto strona podkreśliła, że inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie rokowań ani też takiego, z którego wynikałoby, z jakich powodów właściciel nie wyraził zgody na przebieg gazociągu przez jego działkę, z kolei sama propozycja ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu nie stanowi jej zdaniem formy negocjacji. W tym miejscu zaznaczyła, że inwestor ani razu nie skontaktował się z jej pełnomocnikiem w sprawie ugodowego zakończenia sprawy, a następnie w toku postępowania w sposób nieuzasadniony nie zaaprobował proponowanego przez nią alternatywnego przebiegu gazociągu przez sąsiednią działkę nr [...], której właściciel wyraził na to zgodę, chociaż przez działkę tą - inaczej niż w przypadku jej posesji - nie przebiegają inne media. Końcowo zwróciła uwagę, że, jak poinformował ją inwestor, w pasie ochronnym gazociągu nie będzie mogła wykonywać żadnych prac budowlanych ani używać ciężkiego sprzętu przejeżdżając nad nim, co oznacza, że budowa tego urządzenia ograniczy jej prawo do korzystania z nieruchomości na powierzchni znacznie większej niż objętej tylko samą jego budową.

Decyzją z 24 lipca 2025 r., nr NWXIV.7581.4.10.2025 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wpierw przywołał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodząc, że wszystkie przesłanki określone w powyższym przepisie zostały w sprawie spełnione. Zdaniem Wojewody, inwestor przeprowadził z współwłaścicielkami spornej nieruchomości rokowania czyniące zadość wymogowi określonemu w ust. 3 tej normy. Zwrócił się bowiem do nich pismem z 26 kwietnia 2024 r. o wyrażenie zgody na budowę gazociągu na ich działkach proponując wypłatę jednorazowego odszkodowania oraz sporządzenie umowy ustanowienia służebności przesyłu. Wspomniane pismo zostało skutecznie doręczone obu właścicielkom, a wobec braku ich odpowiedzi Starosta zawiadomieniem z 4 lipca 2024 r. poinformował je o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 16 września 2024 r., na której skarżąca przedłożyła mapę obrazującą aktualny przebieg sieci wodociągowej na należącej doń nieruchomości, spółka sporządziła nowy projekt, a następnie (na wezwanie organu pierwszej instancji do podjęcia rokowań), pismami: z 15 listopada i 6 grudnia 2024 r. zwróciła się do właścicielek działek o wyrażenie zgody na ich udostępnienie ponownie proponując ustanowienie służebności przesyłu oraz wypłatę odszkodowania dołączając mapę z nowym projektem, według którego długość planowanego gazociągu na tych działkach skrócono z 67,6 m do 19 m, zaś one wyraziły brak zgody także na tę propozycję w trakcie przeglądania akt sprawy, co zostało utrwalone w protokołach udostępniania akt z 8 i 9 lipca oraz 19 sierpnia 2024 r., a także z 28 stycznia 2025 r. Zważywszy powyższe organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony, projektowany przebieg gazociągu został poddany analizie pod kątem jak najmniejszej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, w tym przedstawiono ofertę jego alternatywnego przebiegu. Zgodnie z projektem, gazociąg ma przebiegać na części nieruchomości wykorzystywanej jako droga dojazdowa także przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (objętej służebnością gruntową polegającą na zapewnieniu dojazdu do innych posesji), a nie na części tej nieruchomości, która przeznaczona jest na cele mieszkalne. W ocenie Wojewody planowane zamierzenie spełnia również kryterium celu publicznego, jako że jest urządzeniem służącym zaopatrzeniu ludności w gaz, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś dostarczanie gazu jest jednym z fundamentalnych wymogów cywilizacyjnych i należy do podstawowych zadań własnych gminy. Po trzecie wreszcie - wskazana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] r. Z dołączonego do akt sprawy pisma Burmistrza Miasta R. wynika, że działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolami: "24.MU" - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz "1KDZ" - tereny dróg publicznych zbiorczych, zaś zgodnie z § 42 powołanego planu, dotyczącego ustaleń dla modernizacji, rozbudowy i budowy sieci gazowniczych, w obszarze tego planu należy zagwarantować pokrycie zapotrzebowania na gaz z istniejącej i rozbudowywanej sieci i z urządzeń gazowniczych. Z powołanego zapisu wynika więc, że skoro sporna nieruchomość jest objęta wspomnianym planem, to ów plan przewiduje budowę sieci gazowniczej na jej terenie.

Mając na względzie powyższe Wojewoda wywiódł, że kwestionowany przez stronę akt jest prawidłowy. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku, gdy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wszystkie przesłanki określone w tej normie zostaną spełnione, organ administracji jest zobowiązany do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.

Niezadowolona z powyższej decyzji strona reprezentowana przez adwokata wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji pierwszoinstancyjnej, zasądzenia od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, a także dopuszczenia dowodów z następujących dokumentów: porozumienia w sprawie rozwiązania przez jej sąsiada umowy o przyłączenie do sieci gazowej z 3 lipca 2025 r., celem wykazania, że zaproponowany przez inwestora przebieg rurociągu nie ma aktualnie racjonalnego uzasadnienia wobec wycofania się odbiorcy gazu z umowy; szkiców obrazujących aktualny przebieg gazociągów w rejonie planowanej inwestycji, celem wykazania, że sporne zamierzenie ma charakter inwestycji uzupełniającej oraz, że istnieje alternatywny, zgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przebieg gazociągu niskiego ciśnienia do nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] . Skarżąca podniosła zarzut naruszenia norm proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 7 i art. 77 § 1, poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego; art. 107 § 3, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy w zgodzie ze słusznym interesem strony - co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji; art. 80, poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności brak wyjaśnienia kwestii możliwości alternatywnego przebiegu rurociągu omijającego nieruchomość należącą do skarżącej zwłaszcza w kontekście rozwiązania umowy o dostawę gazu przez jej najbliższego sąsiada, co spowodowało, że ów przebieg powinien ulec zmianie, gdyż po stronie szlaku dojazdowego, przy którym znajduje się jej nieruchomość nie ma żadnego innego odbiorcy gazu. Nadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, bez poprzedzenia go właściwymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości oraz bez dołączenia do wniosku o zezwolenie, dokumentów z przeprowadzonych rokowań.

W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała, jakoby planowane przez spółkę zamierzenie było zgodne z postanowieniami miejscowego planu. W tych ramach zaznaczyła, że projektowany przebieg gazociągu koliduje z rzeczywistym umiejscowieniem sieci wodociągowej na jej działce. Zaznaczyła, że organ nie ustosunkował się do jej zarzutu dotyczącego możliwości usytuowania tej instalacji po przeciwnej stronie drogi dojazdowej do nieruchomości, a w aktach sprawy brak jest decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś miejscowy plan obowiązujący na spornym terenie zawiera jedynie ogólne zapisy dotyczące budowy sieci gazowniczych, co w świetle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowym nie jest wystarczające, gdyż o owej zgodności można mówić dopiero wtedy, gdy plan przewiduje możliwość konkretnego celu na konkretnej nieruchomości. Nadto ponownie wywiodła, że inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie wymaganych rokowań ani też takiego, z którego wynikałoby, z jakich powodów właściciel nie wyraził zgody na przebieg rurociągu przez jego działkę. Powtórnie przy tym wskazała, że propozycja ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu nie stanowi w jej ocenie formy negocjacji.

Równocześnie podkreślono, że projektowane zamierzenie nie mieści się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz stanowi inwestycję uzupełniającą w rozumieniu art. 2 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ma charakter komercyjny. Wzdłuż ulicy [...] przebiega już bowiem gazociąg [...], a do poszczególnych nieruchomości sąsiednich są już doprowadzone gazociągi [...] lub [...], zaś planowana sieć ma na celu jedynie podłączenie dwóch kolejnych odbiorców gazu, którzy zgłosili chęć podłączenia swoich nieruchomości (położonych przy ul. [...] nr [...] i [...]), przy czym właścicielka pierwszej z nich rozwiązała następnie umowę o zaopatrzenie w gaz w efekcie czego projektowana rozbudowa sieci służyć ma wyłącznie przyłączeniu budynku nr [...] położonego po przeciwnej stronie drogi niż nieruchomość skarżącej. Zdaniem strony przyłączenie takie powinno zostać dokonane za pośrednictwem sąsiadującej z powyższym budynkiem posesji (ul. [...] [...]), do której już wcześniej doprowadzono sieć gazową znajdującą się w odległości 50 m od nieruchomości docelowej.

W dalszej części skargi raz jeszcze podniesiono, że w sprawie nie doszło do rokowań czyniących zadość art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż inwestor ani razu nie skontaktował się z pełnomocnikiem strony w sprawie ugodowego zakończenia sprawy z kolei organ nie doręczył stronie oświadczeń czy wyjaśnień inwestora, lecz dopiero 27 marca 2025 r. przesłał pełnomocnikowi inwestora zobowiązanie do ustosunkowania się do pisma strony a następnie, po czym pismem z 22 kwietnia 2025 r. poinformował ją o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Dodatkowo skarżąca wywiodła, że inwestor bezzasadnie nie zaaprobował proponowanego przez nią alternatywnego przebiegu gazociągu przez sąsiednią działkę nr [...], której właściciel wyraził na to zgodę, a przez którą nie przebiegają żadne inne media. Końcowo raz jeszcze wskazała, że jak poinformował ją inwestor, w pasie ochronnym gazociągu wynoszącym po 10 m z każdej strony nie będzie mogła wykonywać żadnych prac budowlanych ani używać ciężkiego sprzętu przejeżdżając nad nim, a w rezultacie budowa tego urządzenia ograniczy jej prawo do korzystania z nieruchomości na powierzchni znacznie większej niż objęta samą budową tego urządzenia. Równocześnie strona wniosła o przeprowadzenie w sprawie mediacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się przy tym do zarzutów strony wywiódł, że wbrew jej twierdzeniom, sporne zamierzenie jest inwestycją celu publicznego, gdyż - jak zwrócono uwagę w orzecznictwie NSA, zadanie polegające na budowie i utrzymaniu przewodów i urządzeń służących do przysyłania gazu nie traci takiego charakteru także wtedy, gdy ma służyć węższej grupie odbiorców, a nawet tylko jednemu. Podkreślił również, że inwestor dołączył do swojego wniosku pisma: z 10 listopada 2023 r., z 24 listopada 2023 r., 5 grudnia 2023 r. i z 27 lutego 2024 r., które kierował do skarżącej oraz drugiej współwłaścicielki spornej nieruchomości wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, przy czym w trzech z tych pism proponował im wypłacenie jednorazowej kwoty za ustanowienie służebności przesyłu a wszystkie owe pisma pozostały bez odpowiedzi. Tymczasem w świetle poglądu wyrażonego w orzecznictwie, spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma miejsce nie tylko w sytuacji, gdy inwestor zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, a druga strona ich nie zaakceptowała, lecz także gdy nie odpowiedziała na propozycję. Elementem rokowań może być przy tym także oferta zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu.

Pismem z 7 października 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko nie zgadzając się z tym, jakoby inwestor przeprowadził z nią rokowania czyniące zadość ustawowym wymogom. Wywiodła bowiem, że poza propozycją ustanowienia wspomnianej służebności, a ściślej mówiąc przesłaniem jej niewypełnionego druku takiej umowy, nie podjął z nią negocjacji i nie złożył oferty innej treści.

Pismem z 21 października 2025 r. Wojewoda Śląski odniósł się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie mediacji wywodząc, że nie ma on w sprawie uzasadnienia. Organ odwoławczy raz jeszcze podtrzymał swoje stanowisko o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia dodając, że zasadniczo jedynym rozwiązaniem, które strona byłaby skłonna zaakceptować byłoby umiejscowienie projektowanej inwestycji poza granicami jej nieruchomości.

Pismem z 30 października 2025 r. inwestor reprezentowany przez radcę prawnego oświadczył, że nie wyraża zgody na mediację. Równocześnie zakwestionował argumentację strony podkreślając, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie była w niniejszej sprawie wymagana, inwestycja celu publicznego może być przeznaczona nawet dla tylko jednej nieruchomości, zaś liczne dołączone do akt sprawy pisma potwierdzają przeprowadzenie wymaganych rokowań, których przedmiotem może być także propozycja ustanowienia służebności przesyłu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa.

Mocą zaskarżonej decyzji ograniczono sposób korzystania z będącej przedmiotem współwłasności strony, nieruchomości gruntowej obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] w R., poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia o średnicy Dz 40 mm.

Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy ust. 3 wspomnianego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Przedmiotowe zezwolenie uprawnia inwestora do zajęcia nieruchomości, a zarazem zobowiązuje właściciela gruntu do ponoszenia efektów tego zajęcia. Skutkiem wydania wskazanej decyzji jest realizacja inwestycji celu publicznego, a następnie korzystanie z nieruchomości przez podmiot trzeci, wykorzystujący wykonane urządzenia. Decyzja taka prowadzi więc do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż powoduje, że jej właściciel (użytkownik wieczysty) ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (vide: P. Wojciechowski (w:) P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124).

Jak wynika z powyższego, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze - planowana inwestycja stanowić musi inwestycję celu publicznego, po drugie - powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego) i po trzecie - musi zostać poprzedzona rokowaniami z właścicielem w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac na nieruchomości, które zakończyły się niepowodzeniem.

W ocenie składu orzekającego wszystkie te wymogi zostały w sprawie spełnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zasługuje na aprobatę stanowisko, że sporne zamierzenie stanowi cel publiczny, w znaczeniu nadanym w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi wątpliwości, że wykonanie rurociągu służącego do przesyłania gazu znajduje się w katalogu celów publicznych w rozumieniu powyższego uregulowania. Sporne zamierzenie wyczerpuje również definicję inwestycji celu publicznego sformułowaną w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym za takową należy uznać działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznanej sprawie organy obydwu instancji trafnie przyjęły, że planowane przez inwestora zamierzenie ma znaczenie lokalne. Przyjdzie bowiem wyjaśnić, że inwestycja lokalna to nie tylko zamierzenie służące całej gminie, lecz także takie, które swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców, przy czym zarówno art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców nośnika energii, której doprowadzeniu dany przewód ma służyć (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2768/20 oraz z 17 listopada 2021 r., syna. akt II OSK 3857/18 - publ. CBOSA). W tym kontekście należy również mieć w polu widzenia, że inwestycje dotyczące rozwoju sieci uzbrojenia terenu, związane z zapewnieniem mieszkańcom dostępu do tak podstawowych dóbr jak energia elektryczna, woda, gaz czy kanalizacja są związane z realizacją fundamentalnych wymogów cywilizacyjnych i podstawowych zadań gminy, stanowiących jej zadania własne z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze. zm.). W aspekcie zapewnienia przez gminę ładu przestrzennego trzeba przypomnieć, że zabudowa nieruchomości wymaga między innymi zapewnienia jej dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej spełniających wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stąd też w judykaturze utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że rozbudowa takich sieci, nawet w części dotyczącej doprowadzenia mediów do pojedynczych nieruchomości, nie ma znaczenia wyłącznie dla tych nieruchomości, lecz pośrednio także dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (vide wyroki NSA: z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, publ. ONSAiWSA 2012 r. nr 4 poz.75; z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13; z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2625/18; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1020/21; z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19 oraz z 23 września 2024, sygn. akt II OSK 2280/23 - publ. CBOSA). Nie sposób także pominąć, że w świetle zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 pkt 2 tej ustawy oraz z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2025 r., poz. 647), kwestia braku dostępu do gazu jako źródła energii może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej), ponieważ jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej (por: wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/24, publ. Lex nr 3858659 oraz wyrok tutejszego Sądu z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 930/24, publ. Lex nr 3819041 - drugie z tych orzeczeń dotyczy wprawdzie linii energetycznej, jednak sformułowane w nim wnioski należy uznać za w pełni aktualne w odniesieniu do urządzeń zapewniających zaopatrzenie w gaz).

W tym kontekście za chybioną należy uznać argumentację strony, jakoby sporna inwestycja nie mieściła się w pojęciu celu publicznego z uwagi na to, że na chwilę obecną ma zapewniać dostawę gazu tylko jednej nieruchomości. Wypada jedynie dodać, że chociaż właścicielka drugiej posesji, do której sporny gazociąg ma prowadzić zrezygnowała z dostępu do tego urządzenia rozwiązując stosowną umowę o przyłączenie do sieci gazowej, to istotne znaczenie ma fakt, że ów gazociąg zapewniać będzie potencjalną możliwość przyłączenia zarówno jej (w przypadku ewentualnej zmiany zdania), jak i innym osobom, które mogą stać się właścicielami przedmiotowej nieruchomości w przyszłości. Bezzasadny jest również zarzut braku dokonania przez wypowiadające się w sprawie organy jednoznacznych ustaleń co do tego, że projektowany gazociąg stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie inwestycję uzupełniającą w znaczeniu art. 2 pkt 5a rzeczonej ustawy. Zgodnie z treścią tego ostatniego unormowania, przez inwestycję uzupełniającą należy rozumieć inwestycję w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (...) o ile służy obsłudze inwestycji głównej. Wprowadzenie tego pojęcia do wspomnianej ustawy (na mocy nowelizacji, która weszła w życie 24 września 2023 r.) związane jest z nową instytucją prawną, a mianowicie zintegrowanym planem inwestycyjnym stanowiącym nowy akt planowania przestrzennego, łączącego w sobie rozwiązania zaproponowane w specustawie mieszkaniowej i w miejscowym planie rewitalizacji, m.in. w zakresie uzależnienia możliwości realizacji inwestycji głównej od realizacji inwestycji towarzyszących (vide: T. Filipowicz [red.], A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.] "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" - Lex 2024 ). W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek informacji mogących świadczyć o tym, że sporny gazociąg stanowił element zintegrowanego planu inwestycyjnego, czy też, aby jedynie towarzyszył lub służył obsłudze szerszego zamierzenia inwestycyjnego, którego zasadniczy przedmiot obejmował zagadnienia inne niż budowa lub rozbudowa sieci gazowniczej. Trzeba bowiem w tym miejscu zaznaczyć, że inwestycję uzupełniającą należy odróżnić od takiej, która stanowi etap kontynuacji szerszego procesu inwestycyjnego obejmującego ten sam przedmiot (jak np. sukcesywna rozbudowa sieci gazowej na danym terenie). Z akt sprawy nie wynika, aby sporne zamierzenie miało charakter wyczerpujący dyspozycję art. 2 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a skoro skarżąca nie poparła powyższego zarzutu żadnymi konkretnymi argumentami ani dowodami mogącymi taki fakt przekonująco uprawdopodobnić, to ów zarzut nie mógł odnieść skutku.

Zdaniem Sądu w sprawie zachodzi także przesłanka zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zalegającej w aktach administracyjnych informacji Burmistrza Miasta R. o aktualnym zapisie obowiązującego miejscowego planu (uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] r.) wynika, że obie należące do strony działki są objęte zapisami tego planu. Działka nr [...] położona jest w strefach o symbolach: 24.MU (tereny zabudowy usługowo mieszkaniowej) i 1.KDZ (tereny dróg zbiorczych), z kolei działka nr [...] w strefie o symbolu 24.MU (tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej). Wbrew zatem twierdzeniom strony nie budzi wątpliwości, że w sprawie nie była wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż - jak wynika jednoznacznie z brzmienia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzję taką wydaje się tylko w sytuacji, gdy dla terenu objętego danym zamierzeniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wymaga podkreślenia, że powołana uchwała z [...] r. wprowadza w § 42 ust. 1 generalną zasadę, zgodnie z którą w całym obszarze planu należy zagwarantować pokrycie zapotrzebowania na gaz z istniejącej i rozbudowywanej sieci oraz urządzeń gazowniczych, co oznacza, że ów plan nie tylko dopuszcza, lecz więcej - nakazuje zapewnienie zaopatrzenia w gaz i w tym celu rozbudowę sieci służącej jego przesyłowi.

Podnoszone w tych ramach przez skarżącą zarzuty nie mogły odnieść skutku. Wbrew bowiem jej twierdzeniom, ustawodawca nie wprowadził bezwzględnego wymogu precyzyjnego ustalenia w miejscowym planie szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, w odniesieniu do wszelkich inwestycji infrastrukturalnych, w tym także tych o niewielkiej skali i znaczeniu lokalnym. Skład orzekający nie podziela argumentacji wyrażonej w wyroku NSA z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2588/17 (publ. CBOSA) czy też w wyroku WSA w Krakowie z 27 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1593/24 (publ. Lex nr 3819561), który strona powołała na poparcie swojej argumentacji (warto zwrócić uwagę, że ten sam Sąd wyraził zupełnie odmienny pogląd w późniejszym wyroku z 10 kwietnia 2025 r. - sygn. akt II SA/Kr 1224/24, publ. Lex nr 3858659, który także powołano w skardze).

Przyjdzie zaakcentować, że obowiązek określenia w planie "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Stąd nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej, a im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyroki NSA: z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, publ. Lex nr 2474243 oraz z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13, publ. Lex nr 1591039). Nie w każdym więc przypadku dla spełnienia określonej w powyższym przepisie przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego unormowania wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, musi dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia przywoływanej przesłanki zaznaczenia konkretnej lokalizacji określonej sieci w części graficznej planu ani wskazania w jego postanowieniach nazwy tego zamierzenia. W orzecznictwie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1986/21, publ. Lex nr 3794267). Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 stycznia 2024 r., (sygn. akt I OSK 1082/21, publ. Lex nr 3668082), gdzie trafnie podniesiono, że art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się jedynie do określenia granic terenów inwestycji celu publicznego, natomiast nie wymaga - jak wywodziła skarżąca - precyzyjnego wytyczenia przebiegu danej sieci w części graficznej planu. W momencie uchwalania planu organ nie musi dysponować wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji i dopiero decyzja wydana na podstawie powołanej normy powinna ściśle określać ograniczenia praw do nieruchomości mając na uwadze szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. To wówczas dokonuje się konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego.

Nie można również tracić z pola widzenia, że inna jest rola planu miejscowego, a inna projektu budowlanego. Dopiero ten drugi dokument sporządzany jest w takim stopniu szczegółowości, który umożliwia dokładne, geodezyjne zidentyfikowanie posadowienia konkretnej inwestycji. Ten stopień szczegółowości w przypadku planu miejscowego nie miałby ani walorów praktycznych ani nie wynika z obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządzany jest "w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania". Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 tej regulacji, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Owo "określenie zasad" nie jest pojęciem tożsamym z ustaleniem dokładnego przebiegu czy usytuowania obiektów infrastruktury technicznej, zgodnie z określonymi w poszczególnych rozporządzeniach warunkami technicznymi ich usytuowania. Tym samym, owe zasady nie mogą polegać na stworzeniu w planie miejscowym rodzaju "projektu zagospodarowania terenu" dla każdej z działek (por. wspomniany wyżej wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/24)

Zważywszy zaprezentowane wyżej rozważania, skład orzekający opowiada się za stanowiskiem, że wymóg precyzyjnego wskazania w miejscowym planie konkretnej inwestycji wraz z dokładnym wyznaczeniem jej lokalizacji należy stosować z uwzględnieniem charakteru oraz skali danego zamierzenia, a w szczególności odnosić go do inwestycji o dużej skali, szerokim zasięgu i daleko idącej ingerencji w ład przestrzenny, takich jak np. budowa napowietrznych linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1704/15, publ. Lex nr 2289926 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 128/19, publ. Lex nr 2649509) czy budowa gazociągów wysokiego ciśnienia, służących zaopatrzeniu w gaz obszaru całego miasta czy dzielnicy. Tak rygorystycznego ujęcia owego wymogu nie można natomiast rozciągać na wszystkie inwestycje, a zwłaszcza na te o charakterze lokalnym, podejmowane w ramach zwykłego, standardowego rozwoju infrastruktury na relatywnie niewielkim terenie i polegające na doprowadzeniu gazu, prądu czy wody za pośrednictwem przewodów podziemnych do kilku posesji.

Kolejną przesłanką uzyskania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest wcześniejsze przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości, celem uzyskania zgody na wykonanie prac. Przedmiotem rokowań powinny być takie elementy porozumienia jak: z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, z drugiej zaś - oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 794/11 i z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3024/15 - publ. CBOSA). Przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi jednoznaczne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań bądź sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1307/5, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 - publ. CBOSA).

Ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane w tym zakresie żadnymi regułami. Uwzględniając poglądy wyrażone w judykaturze należy uznać, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron, gdyż art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy ich prowadzenia, dokumentów, z jakimi inwestor powinien wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie danych prac, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. W sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Wspomniany proces nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, to jest dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 298/15 i z 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17 - publ. CBOSA). Wypada w tym miejscu dodać, że w judykaturze reprezentowany jest nawet dalej idący pogląd, zgodnie z którym już sam fakt zwrócenia się przez inwestora do właściciela z propozycją wyczerpuje dyspozycje art. 124 ust. 3 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2412/19, publ. Lex nr 3056266).

Analiza akt administracyjnych rozpoznanej sprawy prowadzi do konkluzji, że przed wydaniem decyzji przeprowadzono rokowania wyczerpujące wymóg wskazany w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości, że strona będąca współwłaścicielem nie wyraziła zgody na ograniczenie sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości w sposób wnioskowany przez spółkę. W toku postępowania każda ze stron wyraziła, a następnie podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Spółka - o zamiarze wykonania planowanych robót w założony wcześniej sposób, natomiast skarżąca - o braku zgody na taką realizację inwestycji. Inwestor wpierw, to jest jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, kilkukrotnie składał stronie w tych ramach ofertę, proponując jej ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, jednak na żadne z zawierających tę propozycję pism, pomimo prawidłowego doręczenia, nie udzieliła ona odpowiedzi, zatem to raczej jej a nie inwestorowi można przypisać w tym zakresie bierność. Warto tu odnotować, że w powołanych pismach skarżącą informowano, iż strefa kontrolowana gazociągu wynosi, nie - jak wywodziła - po 10 m z każdej strony, lecz zaledwie po 0,50 m licząc od jego osi (co w pełni koresponduje z treścią § 10 ust. 6 w związku z § 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie - Dz. U. z 2022 r., poz. 640), a w tych warunkach nie jest zasadna jej argumentacja, jakoby sporny gazociąg uniemożliwił zabudowę znacznej części należącej do niej nieruchomości. Pełnomocnik inwestora przeprowadził nadto - w dniach 19 marca oraz 15 lipca 2024 r. rozmowy z obiema współwłaścicielkami (patrz: dołączone do akt administracyjnych notatki służbowe), a następnie, w toku postępowania przeprowadzona została rozprawa administracyjna (patrz protokół z 16 września 2024 r.). Trzeba dodać, że inwestor, uwzględniwszy podnoszony przez skarżącą argument kolizji pierwotnego przebiegu planowanego gazociągu z rzeczywistym umiejscowieniem na jej działce nieruchomości sieci wodociągowej, dokonał korekty owego przebiegu skracając planowaną długość rurociągu, która miałaby na tej posesji się znaleźć (propozycja wyrażona w piśmie z 4 grudnia 2024 r.). Oferował także możliwość wykonania wskazanego urządzenia metodą bezwykopową, czyli mniej inwazyjną. Na żadną z propozycji przedstawionych przez spółkę strona nie wyraziła zgody i jedynym rozwiązaniem, które dopuszczała było przeprowadzenie gazociągu z pominięciem jej nieruchomości, przez sąsiednią działkę należącą do sąsiada, na co inwestor nie przystał argumentując to faktem, iż taki wariant nie spełnia nałożonych na biuro projektowe warunków przyłączeniowych.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że rokowania zostały podjęte i doszło w ich zakresie do stosownej polemiki, która dała wynik negatywny. W rezultacie wyczerpano przesłankę z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast podnoszona przez skarżącą argumentacja dotycząca merytorycznych kwestii podnoszonych w toku owych rokowań, a w szczególności zasadność stanowiska prezentowanego w ich toku przez inwestora nie mogła przesądzić o uwzględnieniu skargi. W świetle art. 124 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, przesłanką wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości jest bowiem sama obiektywna okoliczność podjęcia oraz przeprowadzenia rokowań oraz to, aby nie doprowadziły one do consensusu i dlatego ocena legalności takiej decyzji nie może obejmować weryfikacji prawidłowości czy zasadności stanowisk zajętych przez biorące w nich udział podmioty. Sąd ustala tu jedynie fakt istnienia rokowań, natomiast nie może badać przyczyn braku zgody stron (por. wyroki WSA w Krakowie z 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1068/24, publ. Lex nr 3793155 i z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 241/24, publ. Lex nr 3784608 oraz wyrok tutejszego Sądu z 10 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 644/21 - publ. CBOSA). W warunkach rozpoznanej sprawy rokowania zostały uzupełnione po wszczęciu postępowania administracyjnego - na wezwanie skierowane przez organ pierwszej instancji do inwestora, jednak okoliczność ta nie stanowi naruszenia 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniane unormowanie nakazuje wprawdzie inwestorowi dołączenie do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 rzeczonego przepisu, dokumentów z przeprowadzonych rokowań, jednak nie oznacza to, aby w sytuacji, gdy organ uzna owe rokowania za niepełne czy niewystarczające, powinien od razu załatwić wniosek negatywnie. Zdaniem Sądu, w opisanym przypadku nie ma przeszkód, aby wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe stwierdzić przyjdzie, że w sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne wymogi, od których ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia możliwość wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 tego aktu. Zdaniem Sądu, zakres ograniczenia praw do spornej nieruchomości został w zaskarżonej decyzji określony w sposób jasny i ścisły, wskazano tam jednoznacznie przebieg inwestycji oraz zawarto wszystkie niezbędne elementy wymieniając jej parametry i lokalizację przestrzenną w sposób tekstowy oraz graficzny.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób czyniący zadość wynikającym z tych przepisów zasadom gromadzenia dowodów oraz ich oceny, zaś organy obydwu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji precyzyjnie wskazały motywy, którymi się kierowały przy ich podejmowaniu.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany przez stronę akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.