I OSK 71/10 - Postanowienie

Data orzeczenia	2010-04-16	
Data wpływu	2010-01-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Irena Kamińska
Maria Werpachowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 63/09	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 22; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 58  § 1 pkt 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/09 w sprawie ze skargi E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zasądzić od E. Ż. na rzecz Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój kwotę 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 października

2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/09 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku E. Ż. z dnia [...] stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych

w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia

[...] grudnia 2008 r. dla terenu Gminy Rabka-Zdrój, w części dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych tymi decyzjami (adres, numer działki) oraz zasądził od Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój na rzecz skarżącego E. Ż. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

E. Ż. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. (data wpływu [...] stycznia 2009 r.) wystąpił do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p., z wnioskiem

o udostępnienie informacji, obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. dla terenu Gminy Rabka-Zdrój w formie przekształconej, tj. tabelarycznego zestawienia zawierającego 1) datę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, 2) datę wydania decyzji

w sprawie ustalenia warunków zabudowy, 3) sygnaturę decyzji, 4) rozstrzygnięcie (decyzja pozytywna lub negatywna), 5) rodzaj inwestycji i 6) lokalizację inwestycji (adres, numer działki ewid.).

Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję

nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o lokalizacji inwestycji objętych powyższymi decyzjami o warunkach zabudowy, tj. adresu oraz numeru ewidencyjnego działki.

W uzasadnieniu podał, że powyższe naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podał,

że w jego ocenie informacja o oznaczeniu nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, nie naruszają sfery prywatności. W dalszej części wskazano, że umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z momentem doręczenia, organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji. Zaznaczono przy tym, że organ nie może –

w identycznych okolicznościach prawnych i faktycznych – odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji powołując się na taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój E. Ż., po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami z jego wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., podał, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój po otrzymaniu wiążącego rozstrzygnięcia SKO w Nowym Sączu nie wydał ponownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również uchyla się od ustawowego obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta Rabki - Zdrój do udostępnienia żądanej informacji, ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie zgodnie z art. 38 k.p.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój wniósł o jej odrzucenie, względnie - o oddalenie skargi.

Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania od momentu złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji wskazywał między innymi na treść pisma z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącego terminu realizacji znacznej części wniosku oraz wydaną w tej samej dacie decyzję znak [...], którą odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej udostępnienia informacji o lokalizacji inwestycji objętych powyższymi decyzjami o warunkach zabudowy, tj. adresu oraz numeru ewidencyjnego działki. Organ podał, że decyzja SKO w Nowym Sączu nr [...], doręczona została Burmistrzowi [...] maja 2009 r. Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój wskazywał, że w dniu [...] maja 2009 r. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu z wnioskiem o wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od wskazanej wyżej decyzji SKO w Nowym Sączu. Wraz z wnioskiem przesłane zostały akta sprawy. W dniu [...] czerwca 2009 r. Prokuratura Okręgowa zwróciła akta sprawy z równoczesną odmową skierowania skargi.

W dalszych wywodach powtarzał jako aktualne także obecnie motywy odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej w spornej części wniosku, który w pozostałej części został zrealizowany. Organ polemizował z odmienną oceną wyrażoną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...].05.2009 r. znak [...].

Podniósł następnie, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Tym samym skarga, a w szczególności zawarte w niej żądanie zobowiązania Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w terminie określonym przez sąd do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie może być rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga, choć w swych podstawach prawnych i żądaniu jest skargą na bezczynność, to jednak tylko sąd powszechny może udostępnić skarżącemu wnioskowaną przez niego informację publiczną, zatem skarga w niniejszej sprawie winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Organ wskazał nadto, że wobec bezczynności takich organów jak wójt, burmistrz czy prezydent znajdują zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym. Powołał przepis art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 powyższej ustawy wskazując,

że warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tego obowiązku skarżący nie wykonał, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dodatkowo Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój podniósł, że zgodnie

z ukształtowanym orzecznictwem sądowym niedopuszczalne jest nakazanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym) udzielania informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój wskazał, że jego zdaniem wobec wyraźnego zastrzeżenia kompetencji dla sądu powszechnego w sprawach określonych w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączona jest kontrola instancyjna organu drugiej instancji w sprawach decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej ze względu na okoliczności wymienione w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko powoduje, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny organ nie pozostaje w bezczynności.

W polemice z argumentami podnoszonymi w odpowiedzi na skargę, skarżący w obszernym piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. akcentował brak znaczenia orzeczeń powołanych przez Burmistrza a wydawanych w innych sprawach z uwagi na moc wiążącą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], której nie wyeliminowano z obrotu prawnego,

a także występujący po dacie jej wydania stan bezczynności Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. w kwestionowanej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązując wyrokiem z dnia 19 października 2009 r. Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., który wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych decyzjami (adres, numer działki) stwierdził, że od dnia [...] maja 2009 r. wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób wskazany w ustawie, a bezczynność organu nie ustała także po wniesieniu skargi do Sądu.

W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności ustosunkował się do wniosków organu o odrzucenie skargi. W odniesieniu do zarzutu braku właściwości sądu administracyjnego, powołano się na przepis art. 21 u.d.i.p., który stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Dalej Sąd wskazał, że art. 22 u.d.i.p ust. 1 przewiduje, iż podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Regulacje zawarte art. 22 ust. 2-3 u.d.i.p. mają charakter procesowy i dotyczą spraw przed sądem powszechnym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza mechanizm dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze powództwa do sądu powszechnego, konkurencyjny w stosunku do sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przesłanką dopuszczalności powództwa do sądu powszechnego jest przy tym wyłącznie odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią, art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ta ostatnia regulacja wskazuje wprost na zaskarżalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 §1 - 3 k.p.a. Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń

i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Regulacja z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie

o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów prowadzących do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd podkreślił, że brak takiej ostatecznej decyzji odmownej oznacza kognicję sądu administracyjnego w każdej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnieniu informacji publicznej, zaś ma ona charakter wyłączny.

W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie w związku z treścią ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Brak zatem przesłanek do odrzucania skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podjął rozważania w kwestii skuteczności złożenia skargi z uwagi na regulacje z art. 52 §1 - 4 P.p.s.a. Podkreślając specyfikę postępowań w sprawie o udostępnienie informacji publicznej stwierdził,

że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 §1 P.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 i art. 17 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Sąd nie podzielił również poglądów Burmistrza w zakresie obowiązku wyczerpania środków, o których mowa w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Zarówno art. 101, jak i art. 101 a ustawy stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego.

Odnosząc się natomiast do art. 52 § 3 P.p.s.a. Sąd wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest środkiem zaskarżenia, o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" bo taki nie istnieje. Każdy tryb "przesądowy" , w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego wypełnienie jest warunkiem kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu niewezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych przypadkach, niż ściśle określone w § 3 art. 52 P.p.s.a.

Z tych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawienie nie zachodzą przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując oceny, czy organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja ma w spornej części charakter informacji publicznej. Wniosek E. Ż. z dnia [...] stycznia 2009 r. należało zatem rozpoznać na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój jako organ władzy publicznej był w jej posiadaniu, przy czym realizacja wniosku wymagała przetworzenia danych. Powyższe jako bezsporne pozostaje poza szerszymi rozważaniami, podobnie jak mające taki charakter okoliczności dotyczące podejmowanych w tej sprawie czynności, składanych pism, wydawanych aktów administracyjnych i ich treści.

Sąd podkreślił, że dla oceny zasadności skargi istotne znaczenie ma fakt wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w całości

i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Badanie legalności decyzji organu drugiej instancji przekracza granice niniejszej sprawy. Istotnym jest natomiast, że akt ten pozostaje w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu drugiej instancji ma charakter wiążący. Decyzja SKO powoduje w skutkach stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój

o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zasada ta dotyczy bowiem także decyzji o umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu wydanie w przedmiotowej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej obligowało Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój do rozpoznania wniosku skarżącego w spornej części na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie

o dostępie do informacji publicznej. Wniosek winien był on rozpoznać w terminach określonych w powyższej ustawie dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Burmistrzowi Miasta Rabka - Zdrój decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2009 r., przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji.

Skoro od dnia [...] maja 2009 r. wniosek skarżącego nie został rozpoznany

w sposób wskazany w ustawie, a bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na art. 149 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w części wskazanej w sentencji wyroku. Wskazał jednocześnie, że poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje kwestia odpowiedzialności dyscyplinarnej, o której mowa w art. 38 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia

19 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/09 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniósł Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi lub ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

* art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie pomimo, że sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

* art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), przez co wypełniona została dyspozycja art 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 6 przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ pomimo decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] uchylającej decyzję organu i umarzającej postępowanie w I instancji, miał obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...].01.2009 r. (winno być z dnia [...] stycznia 2009 r.) w spornej części na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu obszernej skargi kasacyjnej pełnomocnik na wstępie przytoczył wybrane fragmenty zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że sentencja zaskarżonego wyroku

z uwzględnieniem treści uzasadnienia powoduje, iż organ ma obowiązek udostępnienia informacji chronionych prawem do prywatności, co prowadzi do naruszenia art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w warunkach niniejszej sprawy zobowiązany jest wydać skarżącemu informację publiczną objętą prawem do prywatności, tj. adres i nr działki ewid. Pomimo, że sentencja zaskarżonego wyroku zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności zostawiając mu alternatywę, to treść uzasadnienia wiążąca organ, nie pozostawia już żadnego wyboru (przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych

nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji). Wskazano przy tym, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Jest oczywistym, że warunkach niniejszej sprawy, organ mógłby odmówić skarżącemu żądanej informacji, tylko ze względu na prywatność osób fizycznych, a to wyklucza treść uzasadnienia, bowiem na tej podstawie organ już odmówił skarżącemu dostępu do żądanej informacji publicznej. Wobec powyższego zaskarżony wyrok wprost prowadzi do udostępnienia skarżącemu informacji objętej ochroną prawa do prywatności. W konsekwencji wyroku skarżący otrzyma informację, którą mógłby uzyskać jedynie poprzez prawomocny wyrok sądu powszechnego. Zdaniem organu w sytuacji, gdy uwzględnienie skargi na bezczynność może prowadzić do udostępnienia informacji publicznej objętej ochroną prawa do prywatności sądy administracyjne mają obowiązek odrzucić skargę. Skarga choć w swych podstawach prawnych i żądaniu była skargą na bezczynność, to jednak tylko sąd powszechny mógł udostępnić skarżącemu wnioskowaną przez niego informację publiczną.

Zdaniem kasatora stanowisko WSA, w myśl którego brak ostatecznej decyzji odmownej uzasadnia kognicję sądów administracyjnych jest niemożliwe do zaakceptowania. W ocenie pełnomocnika, dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji wykładania treści art. 3 § 1 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 21 przy zastosowaniu art. 16 u.d.i.p. jest niezgodna z podstawową regułą wykładani systemowej w myśl, której interpretator powinien tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek z norm należących do tego samego systemu prawa lub inaczej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki "Teoria Państwa

i Prawa", PWN, W-wa 1980, str. 402-403).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. kasator podniósł,

że wobec bezczynności takich organów jak wójt, burmistrz czy prezydent znajdują zastosowanie przepisy u.s.g. Warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co

w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. autor skargi kasacyjnej przywołał fragment uzasadnienia wyroku stanowiący, że dla oceny zasadności skargi istotne znaczenie ma fakt wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...].05.2009r. znak [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój z dnia [...].02.2009 r. znak [...], w całości i umorzono postępowanie w pierwszej instancji. W świetle powyższego, w ocenie kasatora, wbrew stanowisku WSA, organ nie był zobowiązany do wydawania skarżącemu jakichkolwiek informacji lub podjęcia innych czynności. Decyzja SKO w Nowym Sączu z dnia [...].05.2009 r. jest decyzją uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w I instancji, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. Tym samym przestała istnieć decyzja organu I instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz samo postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. Wobec powyższego przestał istnieć obowiązek podejmowania jakichkolwiek dalszych działań przez organ. Umorzenie postępowania w I instancji powoduje, że organ nie ma obowiązku dalszego rozpatrywania wniosku, który legł u podstaw wszczęcia umorzonego postępowania. Umorzenie postępowania powoduje, iż choć sprawa objęta wnioskiem nie została merytorycznie rozpoznana, to z punktu widzenia proceduralnego (formalnoprawnego) sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

W ocenie pełnomocnika strony, nie ma podstaw prawnych twierdzenie,

że umorzenie postępowania w I instancji skutkuje koniecznością ponownego rozstrzygnięcia wniosku, który legł u podstaw umorzonego postępowania w I instancji.

W świetle powyższego, stwierdzenie Sądu I instancji, że organ pozostaje

w bezczynności jest zdaniem kasatora całkowicie bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Ż. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernej odpowiedzi odniesiono się do każdego z postawionych zarzutów, stwierdzając, że żaden z nich nie jest trafny, a skarga kasacyjna powinna zostać

w całości oddalona. W związku z zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji w związku

z art. 6 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pełnomocnik wskazał, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., stąd niezasadne jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu postępowania kierowanego w istocie do innego organu niż sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów.

Zasadą w postępowaniu odwoławczym jest, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia powołanymi przez kasatora w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Odstępstwem od tej reguły jest obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego brania z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. Niezależnie zatem od przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia sąd odwoławczy zawsze w pierwszej kolejności bada, czy nie zachodzi przesłanka lub przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/09 w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie

z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Zdaniem Sądu odwoławczego sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjmując sprawę do rozpoznania i rozstrzygając ją wyrokiem naruszył art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi E. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. dla terenu Gminy Rabka-Zdrój, w części dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych tymi decyzjami (adres, numer działki).

W sprawie nie jest sporne i nie było kwestionowane przez żadną ze stron,

że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Z regulacji zawartych w powołanej ustawie wynika, że sąd administracyjny właściwy jest do rozpatrywania wszelkich spraw objętych powołanym aktem prawnym, z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 22 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji (art. 22 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot, którego dotyczy wyłączenie informacji publicznej, ma interes prawny w przystąpieniu w charakterze interwenienta ubocznego po stronie pozwanej (art. 22 u. 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do art. 22 ust. 3 u.d.i.p. sądem właściwym do orzekania w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie niniejszej Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówił jej udostępnienia, we wskazanym już wyżej zakresie, decyzją administracyjną, powołując się na prawo do prywatności właścicieli działek (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchyliło decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji, jednakże powyższe nie zmienia faktu, iż podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji było powołanie się na prawo do prywatności. Okoliczność ta ma w niniejszej sprawie znaczenie zasadnicze i nie pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. dla terenu Gminy Rabka-Zdrój, w części dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych tymi decyzjami (adres, numer działki).

W sytuacji, gdy podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, odmawia jej udostępnienia i powołuje się na konstytucyjnie chronione prawo do prywatności, sądem właściwym jest zawsze sąd powszechny. Okolicznością przesądzającą o właściwości sądu powszechnego w niniejszej sprawie jest fakt powołania się w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na potrzebę ochrony prawa do prywatności właścicieli działek. Dla ustalenia właściwości sądu

w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie

w pierwszej instancji. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, jakie ograniczenie, czy też przesłanka stanowiły podstawę odmowy prawa dostępu do informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. W sytuacji, gdy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, prawo do prywatności – wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia nie tylko skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy podstawą odmowy było prawo do prywatności, ale nie jest właściwy również do rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w sprawie dotyczącej ponownego rozpoznania tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w odniesieniu do którego odmowę uzasadniono prawem do prywatności,

tj. jedną z podlegających ochronie wartości wymienionych w art. 22 u.d.i.p.

W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje prawo wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie żądanej informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że kryterium rozróżnienia pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej stanowi podstawa faktyczna odmowy udostępnienia takiej informacji. Podkreśla się, że oba tryby, tj. droga sądowoadministracyjna

i postępowanie cywilne wykluczają się nawzajem, bowiem Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie dopuszcza dualizmu w zakresie przysługujących środków prawnych. Użyte w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący informacją powołał się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli decyzji przez sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również w odniesieniu do skargi na bezczynność organu w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku, co do którego odmówiono już decyzją udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, brak jest kognicji sądu administracyjnego.

Dodatkowo jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji błędnie wywiódł w zaskarżonym wyroku, iż wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania wniosku strony. Uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w I instancji stanowi typową decyzję kasacyjną, ostatecznie zamykającą sprawę będącą przedmiotem postępowania i przesądza o braku obowiązku i możliwości ponownego rozpoznania tego samego wniosku.

Stwierdzając wystąpienie przesłanki niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę również kasator, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zaskarżony wyrok uchylić

i skargę E. Ż. odrzucić.

Z tego względu, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.