Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 215/20 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia 29 kwietnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 215/20, oddalił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały, kwestionując zgodność z prawem jej § 4, zawierającego stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przyjęcie takiej regulacji spowodowało nadanie całej uchwale rangi aktu prawa miejscowego z naruszeniem wymogów wynikających z art. 4 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych". W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie zawierała przepisów powszechnie obowiązujących i nie została zamieszczona w katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała została wydana na podstawie przepisów art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869; zm.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2245 oraz z 2019 r. poz. 1649) – dalej: "ustawa o finansach publicznych", upoważniających organ stanowiący powiatu do nadania statutu tworzonej jednostce budżetowej, będącym jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposób i zakres działania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. – dalej: "PCPR". Zawarte w Statucie przepisy są skierowane do tej jednostki oraz jej kierownika, organizacyjnie podporządkowanych organowi uchwałodawczemu, oddziałując wyłącznie na sferę należących do nich obowiązków i uprawnień. Nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, nie są adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, nie ingerują w sferę konkretnych praw i obowiązków mieszkańców powiatu, nie zawierając norm, na podstawie których mieszkańcy ci mogliby skutecznie żądać czynności organu lub być przez ten organ zobowiązani do określonego zachowania. Ponadto Wojewoda podkreślił, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920) – dalej: "u.s.p.", nie zawiera delegacji do stanowienia statutów jednostek organizacyjnych w formie aktów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Powiat K. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Sąd meriti wskazał, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy statut tego rodzaju jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego statut PCPR w K. reguluje – wbrew stanowisku Wojewody – coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Jego treść wpływa na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, w tym także na wskazywaną przez organ możliwość korzystania z prawa do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności ze strony funkcjonującego w ramach struktury Centrum Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Zatem za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko Powiatu K., że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej - jest aktem prawa miejscowego. Adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p., stanowiącego klauzulę generalną stanowienia tego rodzaju przepisów prawa miejscowego o charakterze statutowym, wprost wynika, że organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, za jaką należy uznać PCPR. Skarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mające wpływ nie tylko na sytuację prawną PCPR-u, lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Nie ma zatem - wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego - wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

W ocenie Sądu meriti z uwagi na publiczny charakter PCPR-u i treść realizowanych przez tę jednostkę obowiązków, uchwała regulująca jej organizację w drodze przyjęcia statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p.

Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest konieczność jej opublikowania - stosowanie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.

W świetle tych wywodów Sąd Wojewódzki uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to prawidłowo w jej § 4 postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Opolski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię uznającą statut powiatowej jednostki organizacyjnej za akt prawa miejscowego.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł:

- na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu lub o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

- na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Wojewody Opolskiego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, że uchwała w sprawie nadania Statutu PCPR w Kl. jest aktem prawnym o jednorazowym zastosowaniu, który został skonsumowany przez jednorazowy akt nadania statutu jednostce organizacyjnej. Tym samym nie sposób przyjąć, że uchwała ta ma charakter abstrakcyjny. Ponadto, wskazana uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym, ponieważ jej adresatem jest jednostka wchodząca w skład struktury organizacyjnej powiatu. Przedmiotowa uchwała normuje kwestie organizacyjne i ustrojowe związane z funkcjonowaniem PCPR w Kl. i w żadnej mierze nie jest kierowana do nieoznaczonego kręgu odbiorców, znajdujących się poza strukturą administracyjną tej jednostki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 2 u.s.p. uznającej statut powiatowej jednostki organizacyjnej za akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.p. akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach:

1) wymagających uregulowania w statucie;

2) porządkowych, o których mowa w art. 41;

3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu;

4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ jednostki samorządu jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczone w zakresie terytorialnym, do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer, s. 72-75; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, LEX nr 595500).

Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma zatem charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445).

PCPR w K. to wyodrębniona powiatowa jednostka organizacyjna powołana do wykonywania zadań publicznych o charakterze zadań ponadgminnych w zakresie m.in. pomocy społecznej, pieczy zastępczej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, działająca w formie jednostki budżetowej. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Ustawa o finansach publicznych wymaga, aby statut jednostki budżetowej określał co najmniej jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w orzecznictwie sądowym kwestia kwalifikowania statutów jednostek organizacyjnych do kategorii aktów prawa miejscowego lub aktów kierownictwa wewnętrznego jest sporna. Z jednej strony wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym statuty jednostek budżetowych nie stanowią aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakładają obowiązków, ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 324/11, LEX nr 899086; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 21/20, LEX nr 3052025). Takie stanowisko zajęto także w doktrynie (por. np. K. Kopyściańska, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. Z. Ofiarskiego, wyd. II, WKP 2020, teza nr 2 do art. 11. Z kolei przeciwny pogląd zakłada, że statut jednostki budżetowej, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, jest wyrazem władczego działania o charakterze zewnętrznym, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12, LEX nr 1270212; wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r., sygn. III OSK 4216/21, LEX nr 3336399).

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmiki województwa, organy powiatu oraz organy gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że podobnie należy traktować powiatowe jednostki organizacyjne, których zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, które mają charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu, regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma charakter normatywny, jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie PCPR są bowiem, wbrew stanowisku Wojewody, nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Statut PCPR reguluje bowiem coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Realizuje m. in. zadania własne Powiatu w zakresie pomocy społecznej, pieczy zastępczej, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a zatem zadania o charakterze publicznym, dostępne dla społeczności powiatu i dla tej społeczności istotne. Treść statutu wpływa zatem na sytuację prawną obywatela - na jego interesy faktyczne i prawne. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 z późn. zm.), powiatowe centra pomocy rodzinie opracowują i realizują powiatowe programy działań na rzecz osób niepełnosprawnych w zakresie rehabilitacji społecznej i przestrzegania prawa osób niepełnosprawnych, podejmują działania zmierzające do ograniczania skutków niepełnosprawności, czy też dofinansowują koszty tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej (art. 35a ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 1a i c, pkt 4,5,6,7,8 i 9c.).

W świetle powyższych rozważań trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu PCPR w K., jest aktem prawa miejscowego. Należy jeszcze raz podkreślić, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Stwierdzić też należy, że zaskarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera więc normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mające wpływ nie tylko na sytuację prawną PCPR w K., lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Nie ma zatem, wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego, wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.