Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Piotr Przybysz del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 457/20 w sprawie ze skargi H.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia niezależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 września 2020 r. oddalił skargę H.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżył on to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie mu kosztów nieopłaconej w całości ani części pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącej, co doprowadziło do odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Kolegium w granicach skargi na skutek błędnego oceny stanu majątkowego skarżącej, co miało fundamentalne znaczenie w kwestii dokonania przez Sąd oceny czy decyzja uznaniowa organu nie nosi cech dowolności i nie przekracza granic zakreślonych postanowieniami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa;

b) art. 134 § 1 ppsa przez dowolne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co w świetle możliwości naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polega na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewłaściwą ocenę sytuacji majątkowej skarżącej, w konsekwencji błędne przyjęcie braku podstaw umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia;

c) art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 ppsa przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję w granicach skargi, na skutek pominięcia przez Sąd faktu nieodniesienia się przez organ do wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności zamiany sytuacji materialnej skarżącej, a które winny być uwzględnione przez organ jako okoliczność przemawiająca za przedłożeniem słusznego interesu strony nad interes społeczny, a tym samym skutkować umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń, co jest świadectwem przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, w następstwie przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy przez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzonej przez organ oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie błędnego uznania, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Ponadto z ostrożności procesowej autor skargi kasacyjnej zgłosił zarzut przedawnienia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w związku z upływem terminu od ich pobrania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca podaniem złożonym 6 marca 2017 r. wystąpiła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami bądź znalezienie dla niej pracy albo rozłożenie powyższego zobowiązania na raty według uznania Wójta Gminy W.

Decyzją z 10 maja 2017 r. orzekł o odmowie umorzenia skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych ostateczną decyzją z 6 listopada 2012 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie i kosztami upomnienia w łącznej wysokości 2 559,91 zł oraz rozłożył tę należność na 18 rat miesięcznych, płatnych do 20-go dnia każdego miesiąca począwszy od czerwca 2017 r. w wysokościach określonych w załączniku do decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 4 lipca 2017 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1318/18, uchylił decyzję organu odwoławczego z powodu nieprawidłowego włączenia w poczet należności kosztów upomnienia. Sąd wyjaśnił, że kwestia kosztów upomnienia leży we właściwości organu egzekucyjnego, a nie organów orzekających w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że w pozostałym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a z ustaleń organów wynika, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności, przy czym możliwe jest zastosowanie ulgi w postaci rozłożenia należności na raty.

Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia skarżącej kosztów upomnienia i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na fakt związania oceną prawną i wskazaniami co do prowadzenia dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Zaznaczył, że poprzednia decyzja Kolegium została uchylona wyłącznie z uwagi na ujęciu w ramach należności kosztów upomnienia, uznając w pozostałym zakresie postępowanie i rozstrzygnięcie za zgodne z obowiązującymi przepisami. Rozpoznając skargę, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Kolegium w powtórzonym postępowaniu czyni zadość wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sformułowanym w wyroku tego Sądu z 6 marca 2019 r.

Mając powyższe na uwadze, należy ponownie podkreślić, że rozpoznawana sprawa była rozpoznawana w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 marca 2019 r. (art. 153 ppsa). Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 643/22). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 6 marca 2019 r. stwierdził, że powodem uchylenia poprzedniej decyzji kolegium w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i rozłożenia na raty należności był wyłącznie fakt zaliczenia do tych należności kosztów upomnienia. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że zarówno postępowanie organu, jak i wydane rozstrzygnięcie są zgodne z obowiązującymi przepisami. Wiążąca ocena prawna tego Sądu powoduje, że organ prowadzący ponowne postępowanie zobowiązany był do wyłączenia kosztów upomnienia z kwoty rozłożonej na raty i jednocześnie zobowiązany był do powstrzymania się od dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych niezgodnych z oceną wyrażoną w wyroku z 6 marca 2019 r. Wskazać należy, że organ nie byłby związany wspomnianą oceną wyłącznie w przypadku wykazania, że w międzyczasie doszło do zmiany przepisów, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, lub stanu faktycznego, na którą skarżąca nie powołała się. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na związanie oceną prawną wpływu nie miało oświadczenie skarżącej o jej stanie rodzinnym i majątkowym z 3 lutego 2021 r., na które powołuje się autor skargi kasacyjnej. Oświadczenie to nosi bowiem datę późniejszą od zaskarżonego wyroku, w związku z czym siłą rzeczy nie mogło zostać uwzględnione tak przez Kolegium, jak i ponownie badający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

W konsekwencji powyższego, w związku ze związaniem na podstawie art. 153 ppsa oceną prawną dokonaną w wyroku z 6 marca 2019 r. w zakresie braku podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 30 ust. 9 uśr, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1021/22). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa nie został powiązany z zarzutem naruszenia określonych przepisów prawa materialnego i procesowego, co czyni ten zarzut niemożliwym do rozpoznania. W przypadku, gdyby intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie tego zarzutu z zarzutami naruszenia art. 30 ust. 9 uśr oraz art. 7, art. 77 § 1 i art 80 kpa powołanych w poprzedzających zarzutach, to wskazać należy, że skoro – jak wskazano to powyżej – zarzuty te okazały się niezasadne, to brak było podstaw do uwzględnienia również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.

Odnosząc się z kolei do zarzutu ewentualnego przedawnienia się należności, wskazać należy, że zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem określonego przepisu. Czyni to ten zarzut wadliwym w zakresie wykluczającym możliwość jego rozpoznania. Jak wynika bowiem z przytoczonego na wstępie art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, w związku z czym nie jest on uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów czy ich uzupełniania, a zakres zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji powinien wynikać wprost ze skargi przygotowanej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17, czy z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Niezależnie od powyższego, w przypadku, gdyby przyjąć, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut, miał na myśli naruszenie art. 30 ust. 5 uśr, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat, to wskazać należy, że zaskarżona decyzja dotyczy zastosowania ulgi w spłacie należności, a nie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.