Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt III SA/Kr 448/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 lipca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura, Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Asesor WSA Ewelina Dziuban, , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r., ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 lutego 2024 roku, nr SKO-NP-4115-519/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną przez Z. J., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia

12 lutego 2024 r., znak: SKO-NP.-4115-519/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) w związku z art. 63 ust. 1 i ust. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 grudnia 2023 r.,

znak: MOPS.III.524.Od.003986.SP.12.2023, o odmowie przyznania skarżącej prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad mężem S. J.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., znak: MOPS.III.524.Od.003986.SP.12.2023, Prezydent Miasta Nowego Sącza orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad niepełnosprawnym mężem.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej podał, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża, a dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania nad nim opieki przez skarżącą. Zakres wykonanych czynności związanych z osobistą opieką obejmuje mycie, golenie, przebieranie, zmienianie pampersów, podawanie posiłków i leków, co uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zobowiązanymi do alimentacji na rzecz męża skarżącej są: skarżąca

oraz syn, który nie jest w stanie podjąć osobistej opieki nad ojcem ze względu na fakt posiadania niepełnosprawnych dzieci. Wobec powyższego skarżąca jest jedyną osobą, która może zapewnić swojemu mężowi opiekę. Mąż skarżącej jest osobą częściowo leżącą (porusza się przy pomocy osoby drugiej i za pomocą balkonika),

nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb, wymaga udziału osób trzecich w wykonywaniu następujących czynności: zmiana pampersów, utrzymanie higieny osobistej, zmiana odzieży. Legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, jednakże niepełnosprawność ta powstała w momencie gdy był w wieku 54 lat. Wobec braku spełnienia treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem nie przysługuje.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zna treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), lecz z uwagi na fakt, że przepisy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych

nie uległy zmianie nie może go stosować.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że od momentu uzyskania przez męża grupy inwalidzkiej stan jego zdrowia z każdym rokiem ulega pogorszeniu, co zostało również stwierdzone orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Utrzymują się jedynie ze świadczenia pobieranego przez męża. Na pomoc syna nie mogą liczyć, gdyż syna wraz ze swoją żoną zajmują się dwójką niepełnosprawnych dzieci. Uważa więc w takiej sytuacji wydanie decyzji odmownej

za krzywdzącą.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1, 1b i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podniosło,

że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła

na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), ale pominął milczeniem fakt, że w sprawie

z poprzedniego wniosku skarżącej z dnia 30 sierpnia 2021 r. o ustalenie prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt: III SA/Kr 1742/21, gdzie zawarł wykładnię zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach

z wniosków opiekunów osób dorosłych o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego

gdzie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresie wskazanym w art. 17 ust.1b ustawy. Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17

ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium podniosło, że zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna

i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa.

W ocenie Kolegium powyższa wykładania zastosowania art. 17 ustawy

o świadczeniach rodzinnych jest wiążącą w rozpatrzeniu sprawy z kolejnego wniosku skarżącej z dnia 18 października 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, bowiem obecny wniosek pochodzi od tego samego podmiotu dotyczy tego samego przedmiotu,

a jego rozpatrzenie odbywa się w niezmienionym stanie prawnym w stosunku

do sprawy w której zapadł prawomocny wyrok przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Krakowie w dniu 31 marca 2022 r., sygn. akt: III SA/Kr 1742/21.

Tym samym okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała

w wieku 54 lat, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazało dalej Kolegium, sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby

jego przyznanie. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia

jej zadbanie o własne potrzeby. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę

nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu

jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił, że osoba wymagająca opieki jest w wieku 83 lat i pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym. Jest po operacji kręgosłupa, leczy się również kardiologicznie, jest osobą częściowo leżącą, porusza się przy pomocy osób drugich i za pomocą balkonika. Skarżąca oświadczyła, że jej opieka polega na pomocy przy codziennej higienie, zmienianiu pampersów, przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, dozowaniu lekarstw, organizowaniu wizyt lekarskich

i pielęgniarskich i jest całodobowa. Sama jest pod kontrolą lekarską. Mąż nie utrzymuje kontaktów z własnymi dziećmi, dlatego skarżąca nie ma możliwości pomocy ze strony rodziny. Zakres sprawowanej opieki nad chorym mężem nie pozwala skarżącej

na podjęcie pracy. Z uwagi na wiek jak i pogarszający się stan maż skarżącej wymaga stałej opieki.

Mając na względzie ustalony powyżej stan faktyczny i brak jakiejkolwiek dokumentacji medycznej wskazującej, iż stan zdrowia męża skarżącej uległ pogorszeniu i tym samym zmienił (zwiększył się) także zakres czynności opiekuńczych oraz możliwość z skorzystania z usług opiekuńczych - w ocenie Kolegium nie można przyjąć, iż skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę

nad niepełnosprawnym mężem. Tym samym skarżąca nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ze względu na jej rozmiar powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby

w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto skarżąca pozostawała w zatrudnieniu

w okresie, kiedy jej mąż zgodnie z przedłożonymi do akt sprawy orzeczeniami wymagał już stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku

ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Co istotne - jak wynika z kwestionariusza okresów składkowych i nieskładkowych skarżąca pozostawała również w zatrudnieniu po otrzymaniu prawomocnego wymienionego

na wstępie wyroku Sądu, a zatem jest w stanie nadal łączyć opiekę

nad niepełnosprawnym mężem z jednoczesnym zatrudnieniem.

Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynika, aby mąż skarżącej był osobą obłożnie chorą (leżącą i niekontaktową) i w związku z tym wymagał całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru ze strony opiekuna. Mąż skarżącej jest częściowo leżący i porusza się przy pomocy balkonika. Okoliczności te wskazują, iż może on sam funkcjonować przez część dnia, a skarżąca przy wsparciu w postaci usług opiekuńczych ze strony państwa może podjąć i podejmowała zatrudnienie

i jednocześnie sprawować opiekę nad chorym mężem. Nadto z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, pomoc

w utrzymaniu higieny osobistej, podawanie lekarstw, robienie zakupów, zapewnienie stałej opieki lekarskiej, pielęgniarskiej oraz rehabilitacyjnej - nie odbiegają od czynności,

które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy

je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano

i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.

Reasumując Kolegium przyjęło, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika,

aby czynności opiekuńcze, których wymaga obecnie mąż skarżącej całkowicie uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem, trudno przyjąć, że w niniejszej sprawie występuje związek przyczynowo skutkowy między nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, którego postać bezpośrednio wpłynęła na treść rozstrzygnięcia - organ pominął derogacyjny skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r.,

sygn. akt P 27/07;

- art. 32 ust. 1, 190 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1 i 2, art. 7 Konstytucji RP,

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,

w szczególności tego, czy zachodzą podstawy do uznania skarżącej za osobę zobowiązaną do spełnienia świadczeń alimentacyjnych na rzecz męża,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórczą (selektywną) ocenę materiału dowodowego sprawy, polegającą na stawianiu "korzystnych" dla organu zapisów niewiążącego uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, ponad treść powszechnie obowiązującej treści sentencji tego wyroku, oraz nie odniesienie się wszystkich istotnych argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, a także nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone

w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji

z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z wszystkich przyczyn

w niej podniesionych.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd dopatrzył się jednak naruszenia przepisów postępowania, które skutkować musiały, zdaniem Sądu, uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych),

w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy

z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału

na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku

gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie

lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – żona (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej mężem, legitymującym się, jak wynika z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych - orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Sączu, znak: MOPS-IX.8211/II.1119/2021 z dnia 13 grudnia 2021 r., którym został zaliczony do osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Niepełnosprawność istnieje

od 54 roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 listopada 2021 r.

Zdaniem Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie mogło

skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r.,

poz. 572, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodzić się należało jedynie ze stanowiskiem Kolegium, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Zasadnie podniosło Kolegium, że przywołany

w decyzji organu pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32

ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia

26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Racje ma też Kolegium, że ważne jest jednoznaczne ustalenie spełnienia pozostałych przesłanek pozytywnych do przyznania przedmiotowego świadczenia, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wykluczających jego przyznanie.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana jednak przedwcześnie, bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym męża skarżącej,

a więc okoliczności, które niewątpliwie rzutują na stwierdzenie istnienia,

bądź nie, związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia

lub innej pracy zarobkowej, czy też niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ten aspekt wpisuje się w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy kwestia związana z art. 79a k.p.a.

W świetle postanowień § 1 tego przepisu w postępowaniu wszczętym

na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały

na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Jak stanowi zaś § 2 tego przepisu w terminie wyznaczonym

na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Otóż w uzasadnieniu projektu noweli do Kodeksu postepowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183,

s. 27–28) wskazano, że "wprowadzenie art. 79a k.p.a. ma na celu zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony

na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony (art. 61

§ 1 k.p.a.)". Celem komentowanego przepisu, zgodnie z intencją ustawodawcy,

"jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami

na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach

bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania

tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" (por. też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 czerwca

2022 r., sygn. akt II SA/Sz 381/22, LEX nr 3398643).

Przepis ten stanowi niewątpliwie jedną z gwarancji procesowych realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (por. R. Kędziora, Kodeks..., s. 491) i jest ściśle powiązany z regulacjami art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Trafnie zwraca uwagę w Komentarzu do tego przepisu w LEX/elektr.

H. Knysiak-Sudyka, że "...naruszenie przez organ obowiązku ustanowionego komentowanym przepisem nie musi w każdej sytuacji w postępowaniu odwoławczym czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutkować uchyleniem decyzji

i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Skutek taki nastąpi,

gdy uchybienie przełoży się na wadliwość istotnych w sprawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego (por. W. Bochenek [w:] Kodeks..., red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki,

s. 442)."

W ocenie Sądu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy tak się właśnie stało. Otóż wprawdzie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, uruchomionego z wniosku skarżącej, przeprowadzono wprawdzie wywiad środowiskowy, podczas którego dokonano pewnych ustaleń okoliczności stanu zdrowia męża skarżącej w kontekście jego samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, ale jedynie bardzo ogólnych.

Przed wydaniem natomiast decyzji w pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2023 r. poinformowano skarżącą, że "w związku z brakiem spełnienia treści art. 17 ust. 1b ustawy może zostać wydana decyzja odmawiająca Panu/Pani prawa do wnioskowanego świadczenia". Dalej w tym zawiadomieniu organ pouczył skarżącą, że "jeżeli jest Pan/i w posiadaniu dokumentów mających wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w szczególności dokumentu potwierdzającego powstanie niepełnosprawności w okresie określonym

w ww. przepisie) należy je, w wyżej wymienionym terminie, dołączyć do akt sprawy.

W przeciwnym wypadku może zostać wydana decyzja odmawiająca Panu/i prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego."

W kontekście powyżej przedstawionej treści zawiadomienia skierowanego

do skarżącej zasadnie akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny, że "Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji,

za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Czynności fazy decyzyjnej wmontowane są w tym przypadku w etap instrukcyjny, co stwarza pewne ryzyko naruszenia zasady obiektywizmu organu procesowego."(por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r.,

sygn. akt I OSK 28/23; LEX nr 3702564).

W przytoczonym już zawiadomieniu organ pierwszej instancji w ogóle

nie wskazał niewykazanych przez skarżącą przesłanek, nie mówiąc już wskazaniu tych których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywne, a na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Nie wyraził też oceny w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpił do sporządzania decyzji. W sytuacji gdy skarżąca występowała

bez zawodowego pełnomocnika organ powinien też pouczyć stronę za pomocą

za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy w orzecznictwie przesądzone jest

i ugruntowane, że niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy,

która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to działanie

w dalszym ciągu organu pierwszej instancji w sposób to ignorujący i w dodatku

który argumentuje podkreślając, że zna wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

21 października 2014 r., sygn. K 38/13, "lecz z uwagi na fakt, że przepisy zawarte

w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie uległy zmianie, nie może go stosować"

nie tylko że jest naganne, co kuriozalne, bo nie mające żadnego związku z działaniem z poszanowaniem zasady praworządności, która bezwzględnie obowiązuje

i zobowiązuje organ administracji państwowej do działania na podstawie prawa

(art. 6 k.p.a.).

Również na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie została właściwie pouczona, zgodnie z postanowieniami art. 79a k.p.a., a okazane i przedłożone do akt postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty medyczne, potwierdzają,

że skarżąca dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, lecz z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie skorzystał z możliwości ich przedłożenia w toku prowadzonego

przed organami administracji postepowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji co do istoty tej sprawy. Sąd nie może na tym etapie "przesądzić",

czy one wykazują zaistnienie przesłanek do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, wystarczające jest bowiem, że mogą one mieć wpływ na inny obraz stanu samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym męża skarżącej, która twierdzi, że jego stan się stale pogarsza, a od około 5 miesięcy

(tj. od około lutego b.r.), czyli w okresie obejmującym datę wydania zaskarżonej decyzji mąż nie chodzi z uwagi na stan prawego biodra. W kontekście zatem ustaleń organów obydwu instancji, że jest on osobą częściowo leżącą, porusza się przy pomocy osób drugich i za pomocą balkonika, nie jest obłożnie chory i nie jest osobą niekontaktową, budzą poważne wątpliwości Sądu co do prawidłowości ustaleń organów w tym względzie. Akta administracyjne sprawy wskazują, że nieznane były organom dokumenty potwierdzające przebytą operację kręgosłupa w 2012 r., lewego biodra w 2013 r.

oraz tętniaka aorty w 2017 r. Co prawda w ustaleniach wywiadu środowiskowego zawarte są okoliczności związane z operacją kręgosłupa i leczeniem kardiologicznym męża skarżącej, ale wyraźnego odniesienia się do wskazanych powyżej dokumentów medycznych żaden z orzekających organów nie uczynił.

W ten aspekt dodatkowo wpisuje się także kwestia dwukrotnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy przez każdy z organów w danej instancji.

Patrząc przez ten pryzmat na zaskarżoną decyzję, po pierwsze, pomimo dokonanych ustaleń i co do zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, i trafnego zwrócenia uwagi na błędną wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy

o świadczeniach rodzinnych przez organ pierwszej instancji, to umknęło Kolegium,

że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny dowodów, wybierając jako prawną konsekwencję negatywnego rozstrzygnięcia dla skarżącej – właśnie jedynie niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Żaden z organów nie odniósł się na ile dysfunkcje i stwierdzone jednostki chorobowe wymagającego opieki męża skarżącej, wpływają na jej samodzielne jego funkcjonowanie w życiu codziennym, czy jego stan wymaga, czy też nie, czy jest

on choćby przez pewien okres czasu pozostawać samodzielnie w domu, czy może wykonać samodzielnie jakąkolwiek czynność niezbędną do egzystencji, czy wymaga stałego dozoru, a więc czy rzeczywiście wyklucza to jakąkolwiek pracę zawodową skarżącej, choćby nawet tą w niepełnym wymiarze czasu pracy. Materiał dowodowy wskutek okazania i przedłożenia wskazywanych już dokumentów medycznych wymagał

zatem uzupełnienia w celu potwierdzenia aktualnego stanu zdrowia (na dzień orzekania przez organ odwoławczy) męża skarżącej.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku

z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia

21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna musza być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, że nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet

w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Oczywiście, że i doświadczenie życiowe i ogólna wiedza wskazują, iż pewien zakres czynności związanych np. z przygotowaniem posiłków, poranną higieną osobistą, czy też zażyciem niezbędnych leków, których przyjmowane jest wymagane w tym czasie, pranie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, to czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez większość pracujących, tyle tylko, że należy je odnieść do indywidualnego stanu zdrowia i samodzielnego funkcjonowania niepełnosprawnej osoby w życiu codziennym. Podkreślić

przy tym bowiem należy, że nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo

- organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (jak to por. WSA w Poznaniu w wyroku

z dnia 25 maja 12024 r., sygn. akt IV SA/Po 296/24;

LEX nr 3723256). Trafnie zatem zwrócił uwagę Tamtejszy Sąd na wskazany powyżej aspekt, że powyższej oceny należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych

itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo,

lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca, powołując się

w tym względzie na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22.

Ratio legis pomocy społecznej, podkreślić to należy, polega

na jej subsydiarnym charakterze. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni,

a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją,

nie sposób pominąć.

Takiego stanu rzeczy nie da się jednak, w ocenie Sądu, bez cienia wątpliwości ustalić na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu tego rodzaju braki postępowania administracyjnego uprawniają do stwierdzenia, że postępowanie nie realizuje w sposób właściwy zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wobec tego w rozpatrywanej sprawie, doszło w ocenie Sądu także do naruszeń przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie wystarczającego

dla załatwienia materiału dowodowego, jak i błędnej oceny zebranego dotychczas materiału dowodowego, co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Kolegium nie mogło więc, skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138

§ 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która w dodatku także z powyżej wskazanych względów jest decyzją wadliwą.

W związku z powyższym skarga musiała wywrzeć zamierzony skutek.

W ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, zobowiązane będą

do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., uzupełniając materiał dowodowy o dokumenty (medyczne, potwierdzające wskazane choroby w tym dot. samodzielnego funkcjonowania męża skarżącej w życiu codziennym w skali Barthel) obrazujące aktualny stan jego zdrowia, zweryfikują twierdzenia skarżącej w zakresie braku możliwości jego funkcjonowania bez koniecznej

jej pomocy, a dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy poddadzą całościowej ocenie

z uwzględnieniem aspektu związanego z istnieniem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub innego rodzaju zatrudnienia lub niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w kontekście niweczącym jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, oceniając przy tym wnikliwie zakres i charakter czynności opiekuńczych z odniesieniem się do uzupełnionych dowodów, a przede wszystkim do wskazanych dysfunkcji męża skarżącej, mając przy tym na uwadze,

że nie liczy się w jakim okresie przed wnioskiem starająca się o świadczenie pozostawała w zatrudnieniu, czy też w ogóle nie była zatrudniona mając na uwadze drugą z przesłanek niepodejmowania zatrudnienia, lecz decydujące znaczenie ma kwestia związku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowania aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a okoliczność pozostawania w tej aktywności w chwili uzyskania przez wymagającego opieki stopnia niepełnosprawności o tym także nie przesądza, bo ważny jest jedynie

ów związek, to jest odpowiednio konieczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką, której zakres i charakter, a co za tym idzie możliwość samodzielnego funkcjonowania podopiecznego w życiu codziennym wykluczają jakąkolwiek aktywność zawodową wnioskodawcy. W żadnym z przepisów

nie ustanowiono bowiem kiedy, w jakim momencie, wnioskodawca ma wnieść podanie

o przedmiotowe świadczenie, poza sytuacjami wskazanymi w art. 24 ustawy

o świadczeniach rodzinnych.

W tej sprawie Sąd wyjątkowo podkreśli również, że powyższe wskazania wiążą bezwzględnie także organ pierwszej instancji, zwłaszcza w odniesieniu do wykładni

i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykluczona jest zatem prawnie jakakolwiek możliwość wydania tylko na podstawie tej części przepisu uznanej za niekonstytucyjną decyzji negatywnej w niniejszej sprawie w ponownym

jej rozpoznaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.