Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Decyzją z 15 grudnia 2023 r. Starosta Olsztyński (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") na wniosek H.K. (dalej: "inwestor", "skarżący") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmujący budowę budynku handlowo-usługowego (usługi nieuciążliwe)

z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o numerach: [...]

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził m.in., że projekt budowlany jest zgodny

z przepisami uchwały [...] (dalej: "plan miejscowy"). Wywiódł, że plan wskazuje na przeznaczenie podstawowe jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami komercyjnymi w bryle budynku" i dopuszcza wolnostojące obiekty usług komercyjnych, nie wskazując przy tym proporcji poszczególnych funkcji. Wobec powyższego na przedmiotowym terenie nie musi przeważać zabudowa mieszkaniowa, a skoro plan dopuszcza wolnostojące obiekty usług, to mogą one przeważać nad zabudową mieszkaniową. Niewątpliwie obie te funkcje muszą występować jednocześnie, co ma miejsce w sprawie. Starosta ocenił, że inwestycja spełnia wymagania w zakresie ochrony środowiska, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

W złożonym odwołaniu Gmina [...] zarzuciła, że inwestycja nie jest zgodna z § 4 i § 6 planu miejscowego, gdyż realizuje jedynie przeznaczenie dopuszczalne określone dla tego terenu, tj. wolnostojący obiekt usług komercyjnych. Z uwagi na to że zamierzenie obejmuje wszystkie działki znajdujące się na terenie elementarnym 3 MN UK, zrealizowanie na tym terenie funkcji podstawowej jako przeważającej nie jest możliwe, co sprawia, że proponowane zagospodarowanie nie jest zgodne z ustaleniami planu. Gmina stwierdziła ponadto, że przedmiotowy obiekt handlowy może negatywnie oddziaływać na sąsiadującą zabudowę mieszkalną o niskiej intensywności, gdyż obsługiwać będzie ruch

o natężeniu przekraczającym dotychczasowe natężenie na tym obszarze.

Zarzut braku zgodności z planem miejscowym podnieśli również w złożonym odwołaniu [...].

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją

z 5 marca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu przypomniał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "Pr. bud.") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku stwierdzenia niezgodności między zamierzeniem inwestycyjnym a ustaleniami planu miejscowego, ma obowiązek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zauważył, że zgodnie z § 5 planu miejscowego podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenu obowiązuje zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu i ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 6 uchwały. Projektowana inwestycja usytuowana jest w jednostce 3MN UK i zgodnie z § 6 są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami komercyjnymi w bryle budynku (rzemiosło nieuciążliwe, handel, gastronomia) z preferencją usług stanowiących codzienną obsługę mieszkańców. Na terenie tym dopuszcza się wolnostojące obiekty usług komercyjnych na działkach wydzielonych.

Wojewoda stwierdził, że podstawowa funkcja dla terenu 3MN UK, która powinna przeważać na terenie, to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z usługami komercyjnymi w bryle budynku. Funkcja ta może być na tym terenie uzupełniona o samodzielną funkcję usługową komercyjną. Wywiódł, że użycie w definicji przeznaczenia dopuszczalnego, rozumianego na potrzeby planu jako rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe, zwrotu "dopuszcza" oznacza, że jest to przeznaczenie dopuszczalne, którego definicja została wskazana w § 4 pkt 9 planu. Stwierdził, że oceny tej nie mogła podważyć argumentacja przedstawiona w przedłożonej przez inwestora opinii głównego projektanta planu z 15 lutego 2024 r., że "Z powyższego zapisu jasno wynika, że jako przeznaczenie podstawowe plan ustala tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami komercyjnymi w bryle budynku, a dopuszcza jedynie wolnostojące obiekty usług komercyjnych i nie należy mylić "dopuszcza" z "przeznaczeniem dopuszczalnym", którego definicja została zawarta w § 4 niniejszego planu. Również rysunek planu stanowiący integralną część ustaleń planu przedstawia kolorystycznie i w legendzie jako przeznaczenie podstawowe obie funkcje: tereny zabudowy mieszkaniowej i usług komercyjnych. Plan nie wskazuje jakie winny być proporcje poszczególnych funkcji i nie ustala, która funkcja ma przeważać na przedmiotowym terenie". Wojewoda ocenił, że wskazanie na planie zagospodarowania terenu "Teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową realizowaną w drugim etapie" nie świadczy o tym, że w sprawie występują jednocześnie obie funkcje, to jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa.

W złożonej skardze inwestor stwierdził, że w petitum decyzji Wojewody nie ma oznaczenia stron i podstawy prawnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Zarzucił, że Wojewoda pominął, że plan nie wskazuje, jakie winny być proporcje poszczególnych funkcji terenu zabudowy mieszkaniowej i usług komercyjnych dla terenu objętego inwestycją i nie ustala, która funkcja ma przeważać na tym terminie.

Stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił ww. parametrów i w konsekwencji wydał decyzję wbrew interesom inwestora.

Podniósł też, że wbrew ustawowym obowiązkom, Wojewoda nie zweryfikował opinii z 15 lutego 2024 r. i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na własnych ustaleniach, odmiennych od oceny Starosty, bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego.

Zarzucił ponadto naruszenie zasady poszanowania interesów osób trzecich przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę bez należytego uzasadnienia zajętego stanowiska. Zdaniem inwestora, Wojewoda błędnie zinterpretował § 6 planu miejscowego, gdyż z przepisu tego wynika, że symbolem 3MN UK oznacza się na planie zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami komercyjnymi w bryle budynku z preferencją usług stanowiących codzienną obsługę mieszkańców, jak i wolnostojące obiekty usług komercyjnych na działkach wydzielonych, przy czym dopuszczalne jest łączenie dwóch lub więcej działek i realizację jednego obiektu na połączonych działkach. Plan w sposób wyraźny wskazuje, że dopuszcza się w tym terenie funkcję podstawową i "inwestycje uzupełniające" na działkach wydzielonych (art. 2 pkt 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.).

Skarżący zarzucił, że Wojewoda wadliwie ustalił, że inwestycja może realizować jedynie przeznaczenie dopuszczalne, gdy plan nie wskazuje, jakie winny być proporcje poszczególnych funkcji i nie ustala, jaka funkcja ma przeważać na terenie 3MN UK. Dodał, że Gmina zatwierdziła wjazd według planu zagospodarowania terenu.

Skarżący podniósł ponadto, że w decyzji nie uzasadniono szczegółowo, z jakich powodów projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z ustaleniami dla terenu 3MN UK.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii głównego projektanta planu z 15 lutego 2024 r. na okoliczność, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami planu oraz z decyzji Starosty, którą odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektów architektoniczno-budowalnych i wydania pozwolenia na budowę zespołu zabudowy jednorodzinnej mieszkalno-usługowej z infrastrukturą techniczną na ww. działkach na okoliczność braku możliwości lokowania na tych działkach zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 30 lipca 2024 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte oraz przedłożył do akt pismo głównego projektanta planu z 26 października 2023 r.

z interpretacją zapisów planu miejscowego.

Pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi, zaś pełnomocnik uczestników postępowania poparł argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł

o oddalenia skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na ww. działkach.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "Pr. bud"), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak wynika z art. 35 ust. 4 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4.

Organy obu instancji były więc zobowiązane do oceny, czy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na działkach, na których projektowana jest inwestycja, to jest przepisami uchwały [...] (dalej: "plan miejscowy").

Zgodnie z § 6 ww. uchwały, działki te znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 3 MN UK, dla którego ustalono następujące przeznaczenie i warunki zagospodarowania: "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej

z usługami komercyjnymi w bryle budynku (rzemiosło nieuciążliwe, handel, gastronomia) z preferencją usług stanowiących codzienną obsługę mieszkańców. Dopuszcza się na tym terenie wolnostojące obiekty usług komercyjnych na działkach wydzielonych. Funkcja usługowa nieuciążliwa nie zakłócająca funkcji mieszkaniowej, ewentualne negatywne oddziaływanie musi się zamykać w granicach działki. Dla terenu tego ustala się:

- zabudowa projektowana na działkach wydzielonych liniami obowiązującymi i postulowanymi, - każda działka przewidziana dla lokalizacji jednego budynku, - dopuszcza się łączenie dwóch lub więcej działek i realizację jednego obiektu na połączonych działkach (...)". Stosownie do § 5 ust. 2: "W zakresie funkcji terenu obowiązują:

1) podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenu zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu oraz ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 6 niniejszej uchwały, 2) zakaz lokalizacji usług uciążliwych oraz mogących pogorszyć stan środowiska, 3) funkcja podstawowa może być uzupełniona inną funkcją usytuowaną w budynku mieszkalnym /handel nieuciążliwy, usługi nieuciążliwe, mała gastronomia/. Funkcja ta nie może pogorszyć warunków zamieszkania na działkach sąsiednich".

Z cytowanych przepisów uchwały wynika, że na terenie 3 MN UK możliwe jest sytuowanie wolnostojących obiektów usług komercyjnych, lecz wyłącznie "na działkach wydzielonych". Nie można zatem przyjąć takiej wykładni, zgodnie z którą na całym terenie 3 MN UK dopuszczono lokalizowanie takich obiektów. Pojęcie "działek wydzielonych" należy rozumieć jako wyselekcjonowanie (wyodrębnienie) danego obszaru pod tego typu zabudowę już w analizowanej uchwale (rysunku planu). W przeciwnym razie każdą działkę znajdującą się na terenie 3 MN UK (np. wydzieloną geodezyjnie w dacie uchwalenia planu bądź w przyszłości) należałoby uznać za działkę "wydzieloną". Taka interpretacja byłaby sprzeczna z dyrektywą kompletności wykładni językowej, zgodnie z którą należy w taki sposób ustalać znaczenie przepisu prawnego, aby żaden z jego zwrotów nie okazał się zbędny.

Należy również zauważyć, że w dalszych ustaleniach dla terenu 3 MN UK w uchwale lokalny prawodawca posługuje się odmiennym zwrotem "działek wydzielonych liniami obowiązującymi i postulowanymi". Zatem lokalizowanie na "terenie" 3 MN UK wolnostojących obiektów usług komercyjnych zostało dopuszczone na obszarze, który powinien być wydzielony pod taki cel w planie, a który to obszar może składać się z kilku działek wydzielonych liniami obowiązującymi bądź postulowanymi na terenie 3 MN UK.

Jak wynika analizy treści planu miejscowego, nie wskazano w tym akcie "działek wydzielonych", o których mowa w analizowanej części § 6 uchwały. W tej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdzając niezgodność inwestycji z planem miejscowym nie naruszył więc art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dodać należy, że z uwagi na brak wydzielenia w uchwale działek pod zabudowę dopuszczalną, kwestia czy przeznaczenie dopuszczalne może być realizowane samodzielnie na terenie 3 MN UK, czy wymaga połączenia z przeznaczeniem podstawowym, nie ma znaczenia. Zaznaczyć jednocześnie należy, że brak w planie miejscowym "działek wydzielonych" nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ Sąd nie ocenia w tym postępowaniu zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, który miał zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, gdyż nie mieści się to w granicach sprawy, o których mowa w art. 135 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a.

Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy niewskazanie w osnowie decyzji Wojewody niektórych stron postępowania, gdyż konieczne jest, by decyzja ta kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. Taka sytuacja bezspornie nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaznaczyć też trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, z którym jest ściśle związana. Na marginesie zauważyć można, że w osnowie korzystnej dla skarżącego decyzji Starosty, której prawidłowości nie kwestionuje, wskazano wyłącznie inwestora. Przyjmując stanowisko skarżącego o nieprawidłowym oznaczeniu stron w zaskarżonej decyzji, należałoby uznać również z tych samych powodów za nieważną decyzję Starosty.

Niezasadny jest zarzut, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej tylko z tego względu, że w osnowie decyzji nie wymieniono przepisów ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem Wojewoda ocenił decyzję Starosty w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej decyzji.

Wojewoda nie naruszył również art. 7 – art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak weryfikacji "ustaleń" zawartych w opinii z 15 lutego 2024 r. Pismo to jest tylko prywatną oceną/ interpretacją zapisów ww. planu dokonaną przez projektanta planu i nie zawiera żadnych faktów, które wymagałyby ustaleń czy weryfikacji. Dodać należy, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Okoliczność, że obowiązki te zleca uprawnionym podmiotom nie oznacza, że osoby realizujące takie zlecenie są uprawnione do wiążącej wykładni postanowień planu. Co więcej, art. 35 ust. 1 pkt 1 nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek samodzielnej oceny projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w świetle postanowień planu miejscowego i nie obliguje do zwracania się w tym względnie do biegłego czy organu gminy. Dodać należy, że Gmina [...], której organ uchwałodawczy uchwalił przedmiotowy plan, przedstawiła własną interpretację jego zapisów w piśmie z 6 października 2023 r. i odwołaniu. Odmienna od przyjętej przez inwestora ocena przepisów ww. uchwały przez Wojewodę nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się, wydając zaskarżoną decyzję, a uzasadnienie to nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie

art. 106 § 3 p.p.s.a. z załączonej do skargi decyzji Starosty Olsztyńskiego z 27 września 2022 r., gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, natomiast pismo z 15 lutego 2024 r. znajduje się w aktach administracyjnych i zostało ocenione przez Sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.