II SA/Po 809/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-01	
Data wpływu	2010-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Zieliński	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1990/11
II OZ 138/11	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 155, art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi U. K. i P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o nakazie rozbiórki budowli; oddala skargę.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2010r. na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 §2 kpa odmówił zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002r. (Nr [...]) nakazującej U. i P. K. rozbiórkę budynku gospodarczego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości D., gmina R..

W motywach rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor wskazał, że w sprawie przedmiotowego obiektu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2010r. sygn. II OSK 337/09 wyraził pogląd, iż dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu w trybie art. 155 Kpa. W związku z brzmieniem przepisu art. 155 kpa zwrócono się o przedłożenie zgody wszystkich stron postępowania na zmianę kwestionowanej decyzji. Strony postępowania M. i K. W. w piśmie z dnia 24 maja 2010 r. nie wyrazili zgody na uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] 2002r. nakazującej inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego. Zatem w ocenie organu należy uznać, iż brak jest koniecznej przesłanki do wdrożenia procedury zbadania możliwości legalizacji wybudowanego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i P. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 107 kpa, art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy przyjętego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia. Odwołujący się zakwestionowali, że organ przyznał państwu W. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a jego decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, dlatego że konkretyzuje stan prawny obiektu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że tak rozumiane prawo nabyli nie tylko inwestorzy samowolnie pobudowanego obiektu położonego w D., lecz także pozostałe osoby mające przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002r. Jak to wynika z rozdzielnika decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002r. stronami tego postępowania byli także M. i K. W..

W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, analizując przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, wezwał wnioskodawców do przedstawienia zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej w zakresie określonym we wniosku.

Strony postępowania M. i K. W. zajęli jednoznacznie negatywne stanowisko, zatem w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zmianę, w trybie art. 155 kpa, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002r.

Z uwagi na fakt, że przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa muszą być spełnione łącznie, niespełnienie jednej z przesłanek skutkuje koniecznością odmowy zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002r. nakazującej U. i P. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 15 m o powierzchni zabudowy 105 m.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania sprowadzających się do kwestii uznania M. i K. W. za stronę postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w szczególności w myśl art. 8 i 11 kpa wyjaśnił, że mają oni interes prawny w rozstrzygnięciu zagadnienia legalności pobudowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Zakres stron w postępowaniu administracyjnym ustalany jest zawsze indywidualnie, w toku postępowania administracyjnego i na jego użytek. Skoro brak było przesłanek z których wynikałoby, że M. i K. W. utracili interes prawny w niniejszej sprawie, to organ mając na uwadze brzmienie przepisu art. 30 § 4 kpa nie może ignorować jasno wyrażonego w piśmie z dnia 24 maja 2010 roku, sprzeciwu strony postępowania wobec wniosku odwołujących się o zmianę decyzji ostatecznej.

Organ odwoławczy argumentował, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wzruszenie decyzji ostatecznej należy do wyjątków od tej zasady, a zatem przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej nie należy interpretować rozszerzająco. Zmiana decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 roku, pomimo braku zgody strony postępowania, byłoby działaniem naruszającym zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli U. i P. K. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia kim jest strona, czym jest interes prawny i na jakiej podstawie faktycznej organ przyjął, że taki interes przysługuje państwu W.. Podnieśli, że udział w innym postępowaniu nie jest źródłem interesu prawnego, a postępowanie z art. 155 kpa. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Wymaga to każdorazowego badania przesłanek pozytywnych i negatywnych rozpoznania sprawy.

Skarżący podnieśli, że organ nie wskazał przepisu prawnego na jakim opiera interes prawny stron, co pozwoliłoby odróżnić go od interesu faktycznego. Nie wskazano także faktów i dowodów w oparciu, o które przyznano stronom interes prawny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na szczegółowe uzasadnienie zawarte w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto organ wskazał, że kwestia interesu prawnego i faktycznego została rozstrzygnięta w postępowaniu, którego wynikiem była decyzja nakazująca rozbiórkę z 2002r. Skoro przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest decyzja z 2002r. to załatwienie sprawy winno sprowadzać się do zbadania przesłanek ustawowych zmiany decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują, czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z tezami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 337/09 wydanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego położonego na działce o numerze [...] w miejscowości D., dopuszczalna jest zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu w trybie art. 155 kpa, jeżeli w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) byłaby możliwa legalizacja oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 kpa.

W myśl powyższego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wynika z tego przepisu, że zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem, zatem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Lex nr 30615).

Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (patrz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotów będących adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy ma miejsce wówczas, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, Lex nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97, Lex nr 37852).

Wobec powyższego, wbrew temu co podnoszą skarżący, stronami postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej muszą być te same strony, które występowały w postępowaniu głównym, objętym wnioskiem o zmianę decyzji. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu o zmianę decyzji nie bada się przymiotu strony podmiotów, które za stronę postępowania zostały już uznane w postępowaniu głównym. W konsekwencji nie przeprowadza się analizy zagadnienia interesu prawnego podmiotów występujących w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa.

Chybione są zatem zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia interesu prawnego i przymiotu strony przyznanego M. i K. W. Skoro zostali oni uznani za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego to muszą być stroną niniejszego postępowania o zmianę decyzji ostatecznej.

Rolą organów administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa jest zapewnienie wszystkim stronom postępowania ochrony praw nabytych, która realizuje się poprzez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa (J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, 1996, s. 692; wyr. NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121).

Nadto zgoda strony na zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie, wprost przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych na mocy tej decyzji, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Tylko i wyłącznie tak udzielona zgoda, może stanowić jedną z przesłanek zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa.

W tym miejscu należy podkreślić, że w trybie art. 155 kpa mogą być zmieniane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja powyższego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" (wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, Lex nr 28966; wyr. NSA z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, Lex nr 27376).

Skoro w niniejszym postępowaniu strony, które de facto uzyskały uprawnienie, wyraźnie sprzeciwiły się zmianie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wniesionego budynku gospodarczego, to tym samym brak jednej z koniecznych ustawowych przesłanek umożliwiających zmianę decyzji z [...] 2002r. w trybie art. 155 kpa. Słusznie zatem organ I instancji odmówił zmiany kwestionowanej decyzji, a organ odwoławczy utrzymała tą decyzję w mocy.

Nadto wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.