II SA/Wr 83/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-05-30	
Data wpływu	2017-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Halina Filipowicz-Kremis
Mieczysław Górkiewicz
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2768/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290;  art. 50 ust. 1 pkt 4,  art. 51 ust. 1 pkt 3,  art. 36a ust. 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej S. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo-usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo-usługowych przy ul. N. [...] oraz [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr [...], AM-[...], obręb P..

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, z uwagi na skargi jakie wpłynęły do PINB w dniu 7 listopada 2014 r. przeprowadzono kontrolę w sprawie robót budowlanych realizowanych przy ul. N. [...] we W. (działki nr [...], [...], [...], AM-[...], obręb P.). Stwierdzono, że na ww. terenie prowadzone są roboty budowlane związane z: przebudową budynków handlowo-usługowych przy ulicy N. [...] i [...] we W., remontem elewacji podwórzowych budynków przy ulicy N. [...], [...] i [...] we W. oraz remontem nawierzchni utwardzonych podwórza. Ustalono, że przedmiotowe roboty prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na ich wykonanie. W trakcie kontroli okazano ww. decyzję, dziennik budowy, plan BIOZ. Teren budowy ogrodzony i oznakowany tablicą budowy oraz tablicą informacyjną o sporządzeniu planu BIOZ. W trakcie kontroli prowadzone były roboty budowlane związane ze zbrojeniem elementów konstrukcyjnych poziomu parteru i pierwszego piętra budynku [...]. Budynek [...] wykonano w całości – stan surowy. Wzdłuż budynku [...] ustawiono rusztowania na pełną wysokość, zabezpieczone siatką. Elewacje budynku [...] oraz budynku [...] nie zostały jeszcze wykonane, elewacja zachodnia budynku [...] została wykonana, natomiast wzdłuż ww. budynku [...] rozstawiono rusztowanie. Na działce pomiędzy budynkami [...] i [...] składowane są elementy stempli i rusztowań. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 27 listopada 2014 r. wpłynęła do organu nadzoru budowlanego kolejna skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "S." (dalej: Spółdzielnia Mieszkaniowa) w sprawie ww. robót budowlanych. Wniesiono w niej o wstrzymanie prac związanych z przebudową budynków przy ul. N. [...], [...], [...]. Natomiast pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa zawnioskowała o: wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.; wstrzymanie użytkowania nieruchomości i obiektów objętych ww. pozwoleniem na budowę; wyburzenie rozbudowy budynków wykraczających poza obrys budynków istniejących przed przebudową; wznowienie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do powyższych żądań PINB wskazał, że nie jest właściwy w sprawie weryfikacji decyzji udzielającej pozwolenie na budowę wydanej przez Prezydenta W.. Zauważył, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Prezydent W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., natomiast postanowieniem z dnia [...] r., nr 3586/14 odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją. Przedmiotowe postanowienia zostały utrzymane w mocy postanowieniami Wojewody D. nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] r. Pismem z dnia 12 lutego 2015r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo-usługowych przy ul. N. [...] oraz [...], na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb P. oraz o wyznaczonym terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. W dniu 17 lutego 2015 r. wpłynęło kolejne pismo Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym ponownie podniesiono kwestię legalności prowadzonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu omawianej decyzji wskazano następnie, że dnia 17 marca 2015 r. przeprowadzono oględziny w przedmiotowej sprawie. Stwierdzono, że na terenie działki nr [...] w narożu północnym istnieją: budynek oznaczony numerem porządkowym [...] (zlokalizowany równolegle do ul. B.) – stan surowy zakończony, niezamknięty oraz częściowo wykonany budynek oznaczony numerem porządkowym [...] (zlokalizowany równolegle do ul. E. [...]). W budynku [...] wykonano elementy parteru do osi "F", strop nad parterem od osi "A" do osi "D" oraz ściany piętra w osi "1/A-D". Wymiary budynku [...] wyniosły ok. 8,90 x 37,90 m (szerokość w miejscu ściany szczytowej od strony ul. N.). Wysokość parteru budynku [...] wyniosła ok. 3,70m, natomiast w poziomie piętra wysokość była zróżnicowana od ok. 3,26 m (przy osi "A’" do ok. 3,43 m (przy osi "B") – ukształtowanie spadku stropu nad piętrem w kierunku ul. B.. Wysokość części podpiwniczonej w budynku [...] wyniosła ok. 2,30m. W ścianie zewnętrznej w osi "A’", od strony ul. B., pomiędzy ścianami klatki schodowej istnieje otwór w poziomie parteru o wymiarach ok. 1,59 x 2,04 m. We fragmencie – na szerokości ok. 60 cm, po prawej stronie wysokość ww. otworu zmniejszona o ok. 15 cm w rejonie dolnej krawędzi. W zakresie elementów konstrukcyjnych budynku [...] wykonane są żelbetowe elementy parteru i piętra (stropy i słupy od strony wnętrza nieruchomości), nowe murowane ściany poprzeczne grubości ok. 25 cm ([...]), nowa ściana murowana z cegły w poziomie piętra w osich "A’" i "A". W poziomie parteru ściana zewnętrzna z cegły od strony ul. B. wskazuje na zużycie czasowe. Część podpiwniczona w budynku [...] o szerokości istniejącego budynku i długości ok. 18,60 m. W poziomie piwnicy widoczne ściany zewnętrzne murowane z cegły – po całym obwodzie poziomu piwnicy oraz nowe ściany działowe murowane. Widoczne nowe stropy na każdym poziomie. Od strony ul. B. ściana budynku [...] jest otynkowana, widoczne są rury odwodnienia połaci dachowych wraz z zaciekami na ścianie. Pomierzona wysokość ww. ściany wyniosła w przybliżeniu ok. 7,0 m. W przedmiotowej ścianie widoczny jest uskok oraz zabezpieczony otwór. W narożu północnym w budynku [...] także widoczny uskok o wymiarach (wewnątrz) ok. 3,87 m (wymiar równoległy do ul. [...]) oraz ok. 3,0 m (od ul. B.). W ścianie uskoku o długości ok. 3,87 m otwór w poziomie parteru i piętra. W poziomie piętra otwór o wymiarach ok. 1,54 x 1,42 m, grubość ściany ok. 40 cm. Wysokość poziomu parteru w budynku [...] wyniosła ok. 3,73 m, szerokość budynku [...] wyniosła ok. 8,91 m plus grubość ściany ok. 0,4 m – łącznie ok. 9,31 m. Pomierzona długość budynku [...] wyniosła ok. 30,5 m (do osi "F") plus ok. 10 m od strony wschodniej (część niedokończona). W rejonie osi "H" widoczna nieregularna płyta denna szybu windowego o wymiarach ok. 2,90 x 2,40 m (w części o kształcie kwadratu). W budynku [...] widoczne żelbetowe elementy konstrukcyjne parteru (słupy w osi "2", strop od osi "D" do osi "A"), pomiędzy osiami "F" i "H" brak wykonanej posadzki, poza częścią pod szyb windowy przy osi "H". Wzdłuż ściany biegnącej po ukosie, pomiędzy osiami "F" i "H" wykonano mur żelbetowy o wysokości ok. 70 cm, od zewnątrz ocieplony styrodurem i zabezpieczony folią kubełkową. Poprzez ww. mur do środka budynku wprowadzono elementy instalacji ciepłowniczej. Za obrysem budynku [...] w rejonie granicy z działką nr 106 i nr 107/9, widoczne są żelbetowe kręgi – 5 sztuk – wraz z włazami, w jednym miejscu żelbetowe kręgi wystające ponad poziom terenu zabezpieczono płytą. Na terenie nieruchomości wykonano jedynie warstwę podkładową, bez warstwy ścieralnej nawierzchni. Wzdłuż budynku [...] wykonano 7 miejsc postojowych, ukształtowanych ukośnie do budynku oraz po przeciwnej stronie 9 miejsc postojowych, usytuowanych skośnie do budynku [...]. Sprawdzono wyrywkowo powierzchnie jednego miejsca postojowego, która wyniosła ok. 2,5 x 5,5 m. Na terenie nieruchomości ukształtowano ponadto dwie wysepki, jedna podłużna w części południowej i druga okrągła w części północnej, w miejscach jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Dodatkowo za pomocą krawężników ukształtowano wjazd w kierunku działki nr 100, AM-[...], obręb P. (w kierunku muru ogrodzenia). Częściowo mur ogrodzenia, patrząc po lewej stronie od wejścia na teren wnętrza podwórzowego poprzez przejazd zlokalizowany w budynku przy ul. N. 48, został rozebrany i wykonany na nowo z innych materiałów. Dodatkowo na całej długości muru, na części starej i nowej wykonano oczep żelbetowy. W nowej części widoczne trzpienie żelbetowe i fragmenty murowane. Nowa część muru została wykonana na długości ok. 12,20 m i posiada wysokość ok. 3,10 m. Mur o jednakowej wysokości na całej długości. Na terenie nieruchomości wzdłuż krawędzi wykonywanego nowego chodnika przy budynku [...], na wysepce południowej oraz przy murze ogrodzeniowym wykonano 22 sztuki podejść instalacji elektrycznej pod oświetlenie zewnętrzne. W narożu północno zachodnim budynku [...] istnieje wózkownią dla sklepu Biedronka, ograniczona stalową, ażurową konstrukcją do której prowadzi rampa od strony stanowisk postojowych dla samochodów. Dodatkowo istnieje spadek terenu w stronę strefy rozładunkowej – po lewej stronie od ww. miejsca przeznaczonego na wózki sklepowe. Wysokość pomierzona w najwyższym punkcie (strefy rozładunkowej) wyniosła ok. 75 cm. W dniu kontroli roboty nie były prowadzone; nie były też zakończone. Tablica budowy oraz tablica informacyjna o sporządzeniu planu BIOZ znajdowała się we wnętrzu blokowym na ścianie zewnętrznej budynku [...]. Teren budowy zabezpieczony szczelnym ogrodzeniem. Stropy budynku [...] i [...] zabezpieczone przed upadkiem z wysokości. W toku kontroli okazano oryginał projektu budowlanego, załącznika do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] roku, dwa tomy dziennika budowy o nr [...] oraz plan BIOZ. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. W związku z powyższymi ustaleniami PINB pismem z dnia 27 października 2015 r. zawiadomił strony o doprecyzowaniu przedmiotu postępowania, jako postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo-usługowych przy ulicy N. [...] oraz [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr [...], AM-[...], obręb P.. Następnie, zauważono w uzasadnieniu decyzji że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], PINB wezwał inwestora przedmiotowych robót – "[...]" [...] sp. j. do przedłożenia: dokumentacji z wytyczenia budynków handlowo-usługowych przy ul. N. [...] i [...], sporządzonej przez uprawnionego geodetę, wskazującej charakterystyczne wymiary obu obiektów budowlanych (szerokość, długość) oraz ewentualne załamania bryły budynków; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; dokumentacji projektowej, sporządzonej przez projektanta, obrazującej zmiany w obrębie zagospodarowania terenu działki nr [...], w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] roku projektu budowlanego (m. in. zmiana liczby miejsc postojowych, wykonanie instalacji elektrycznej oświetlenia, zmiana ukształtowania spadków terenu, wykonanie podwyższenia terenu w obrębie usytuowania wiaty w konstrukcji stalowej pod wózki sklepowe itp.) wraz z kwalifikacją w zakresie istotności bądź nieistotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz informacją na temat zmiany parametrów terenu utwardzonego w przedmiotowym wnętrzu podwórzowym, a także odniesieniem autora do spełnienia wymagań warunków techniczno-budowlanych i innych przepisów w zakresie tych zmian; wyjaśnień na podstawie jakiego uprawnienia zrealizowano roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji zewnętrznej odprowadzenia wód deszczowych zlokalizowanej w rejonie północno-wschodniego naroża działki nr [...] wraz z wykonaniem elementów – zbiorników. Ponadto pismem z dnia 29 października 2015 r. wezwano projektanta ww. robót Ł. K. do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących dokumentacji rysunkowej będącej integralną częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. W odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] r., nr [...], w dniu 9 grudnia 2015 r. wpłynęło do PINB pismo J. R. z wyjaśnieniami. Wskazano w nim, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 zm.; dalej: p.b.) obowiązek obsługi geodezyjnej budowy w tym geodezyjnego wytyczenia obiektu należy do kierownika budowy natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy, geodezyjnego wyznaczenia w terenie wymagają obiekty budowlane podlegające pozwoleniu na budowę, czyli te które są wykonywane w określonym miejscu, a także odbudowywane, rozbudowywane lub nadbudowywane. W zaistniałej sytuacji nie ma do czynienia z żadnym z ww. przypadków. Jak wskazano w piśmie uzyskane przez inwestora pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dotyczyło wyłącznie przebudowy istniejących budynków przy ul. N. [...] i [...] bez zmiany ich miejsca usytuowania, a także parametrów wysokościowych i szerokościowych. Ponadto z uwagi na fakt, iż roboty budowlane obejmujące przebudowę istniejących budynków nie zostały do dnia 8 grudnia 2015 r. (data pisma) zakończone, inwestor nie posiada inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wskazano również, że niejednoznaczna organizacja ruchu pieszego i kołowego występująca pierwotnie na terenie remontowanej nawierzchni utwardzonej podwórza oraz brak określenia liczby miejsc postojowych w części opisowej projektu dowodzi, że nie ma do czynienia z projektem, który zmieniałby sposób zagospodarowania terenu. Prace budowlane przeprowadzone w tym obszarze utrzymały jedynie stan faktyczny sprzed momentu rozpoczęcia inwestycji a postać graficzna projektu przedstawiona na rysunku nr A01 miała wyłącznie charakter propozycji remontu nawierzchni utwardzonej podwórza zmierzającej do uregulowania kwestii bezpieczeństwa pieszych, których uprzednio trasy przecinały się wielokrotnie z trasami komunikacji kołowej. W piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. dodano, że wykonanie wewnętrznej instalacji elektrycznej służy do zasilania słupków dekoracyjnych, których podstawowym zadaniem będzie zabezpieczenie pasa ruchu przeznaczonego dla pieszych przed parkowaniem na nim w sposób dowolny samochodów. Dodatkowo, o ile w ogóle przedmiotowe słupki zaistnieją ich wtórną rolą będzie dekorowanie wnętrza podwórzowego i nakładanie docelowemu obiektowi charakterystycznego design’u. Przedmiotowa instalacja elektryczna nie służy do zasilania opraw oświetlenia terenu gdyż taką funkcję będą pełniły profesjonalne oprawy przymocowane do elewacji zewnętrznych budynków przy ulicy N. [...] i [...]. Inwestor wskazał również, że przy okazji remontu nawierzchni utwardzonej podwórza nie doszło do zmian ukształtowania terenu. Jedyne załamanie terenu występujące na krótkim odcinku w północnej części dziedzińca stanowi pochylnię terenową przewidzianą projektem remontu, co z resztą odpowiada stanowi sprzed daty rozpoczęcia inwestycji. Na terenie remontowanego placu dokonano w ww. rejonie wymiany podbudowy i nawierzchni wraz z korektą geometrii w rejonie rampy budynku [...] jednak nie przekraczającej 20 cm w pionie. W kwestii podwyższenia terenu w obrębie usytuowania wiaty na wózki sklepowe Jacek Rynkowski poinformował, że nie jest to element związany z przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Obiekt ten zrealizowany został co prawda w trakcie remontu placu, ale w oderwaniu od obowiązującego projektu budowlanego. Ponadto, ww. nie miał świadomości, że tzw. "obiekt małej architektury" jakim jest ażurowa wiata na wózki sklepowe wymaga pozwolenia. W wyjaśnieniach z dnia 8 grudnia 2015 r. wskazano również, że w toku prowadzenia robót zmierzających do wyremontowania nawierzchni utwardzonej podwórza stwierdzono, iż instalacja zewnętrzna odprowadzająca wody deszczowe do kanalizacji ogólnospławnej jest zdegradowana i w dużym stopniu nieszczelna. Podjęto w związku z tym decyzję o remoncie instalacji zewnętrznej deszczowej, w tym także wymiany skorodowanych jej odcinków w rejonie północno-wschodnim działki nr [...]. Ponadto, w toku prowadzenia odkrywek za budynkiem N. [...] stwierdzono istnienie starych rur o powiększonej średnicy, które prawdopodobnie miały za zadanie retencjonować nagłe opady wód deszczowych. Z uwagi na stan techniczny elementów ww. instalacji zagrażający budynkowi [...] zdecydowano się na ich wymianę na nowe identycznej średnicy, przy czym zbudowane z materiałów współczesnych. W dniu 14 grudnia 2015 r. wpłynęło pismo od arch. Ł. K., który wyjaśnił, że przed realizacją inwestycji teren wewnętrznego podwórza posiadał nawierzchnie utwardzone, niejednorodne, o niezidentyfikowanej precyzyjnie geometrii krawężników, pasów ruchu pieszych i pojazdów oraz nie posiadał jednoznacznej organizacji ruchu. Remont nawierzchni miał na celu poprawę jakości utwardzeń, stabilizację ich podbudowy, uregulowanie kwestii bezpieczeństwa pieszych i pojazdów. Na etapie opracowania projektu budowlanego wraz z remontem nawierzchni w obszarze będącym przedmiotem zapytania, planowana była wymiana istniejącej nawierzchni chodnika z kostki granitowej na kostkę betonową zgodnie z oznaczeniem na rysunku nr A01 pn. "Plan sytuacyjny". Linie przerywane pokazane na ww. rysunku w tym obszarze oznaczają rezerwę terenu pod przyszły zjazd z nieruchomości poprzez działkę nr 100 w kierunku drogi publicznej na działkę nr 93. Projekt budowlany w żadnym zakresie nie przewiduje obsługi komunikacyjnej ani infrastrukturalnej nieruchomości inwestora od strony działki nr 100. Ponadto, wskazano, że na etapie realizacji inwestycji podjęto decyzję o zmianie rodzaju materiału stanowiącego utwardzenie w obrębie placu manewrowego dla pojazdów oraz rezerwy terenu pod przyszły zjazd z nawierzchni z kostki granitowej i betonowej na nawierzchnię asfaltową i o umożliwieniu rozładunku samochodów dostawczych w tym rejonie. Powyższe zmiany zostały zakwalifikowane przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności jako zmiany nieistotne z uwagi na fakt, że zarówno nawierzchnie projektowane jak i zrealizowane w równym stopniu są utwardzone i nieprzepuszczalne dla wód opadowych, a więc mieszczą się w definicji remontu zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. Natomiast miejsce rozładunku dla niewielkich pojazdów dostawczych nie podlega regulacjom w zakresie odległości od granic działki oraz odległości od budynków i okien. Przed wydaniem decyzji, PINB pismami z dnia 9 marca 2016 r. i 4 kwietnia 2016 r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 25 marca 2016 r. wpłynęło do organu pismo strony skarżącej ustosunkowujące się do pisma spółki "[...]" [...] sp.j. z dnia 8 grudnia 2016 r. W ww. piśmie wskazano, że inwestor dokonał rozbudowy budynków, zmiany sposobu zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, które odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego, który co więcej, sam w sobie zawiera sprzeczności pomiędzy częścią opisową i rysunkową. W związku z zawiadomieniem tut. organu z dnia 4 kwietnia 2016 r. adw. K. G. – pełnomocnik "[...]" [...] sp. j., w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r. wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów. Stwierdzono, że roboty budowlane były prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w oparciu o niego wykonane, organ administracji budowlanej nie jest upoważniony do ingerencji i zobowiązany jest do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, mając na względzie powyższe ustalenia, że roboty budowlane związane z przebudową budynków handlowo-usługowych przy ulicy N. [...] oraz [...] wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr [...], prowadzone są legalnie (na podstawie pozwolenia na budowę) oraz w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. W dacie czynności kontrolnych oraz oględzin nie stwierdzono istotnych odstąpień w stosunku do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach, jak również zagrożenia w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Na podstawie pomiarów dokonanych w dniu oględzin nie stwierdzono istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymiary budynków [...] i [...] odpowiadały wymiarom zawartym na rysunkach szczegółowych zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej opracowania. Nie stwierdzono w toku oględzin zmian w zakresie kubatury czy wymiarów zewnętrznych przedmiotowych budynków. Inwestor nie dokonał samowolnej rozbudowy rzeczonych wyżej budynków czy też zmiany sposobu ich użytkowania na handlowo-usługowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano dalej, odnosząc się kwestii robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu służącego utrzymaniu porządku w zakresie składowania wózków sklepowych w rejonie budynku [...] (przy rampie dostawczej), robót budowlanych wykonanych w obrębie ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy działką nr [...] oraz działkami nr 100 i nr 104/2 oraz robót związanych z infrastrukturą podziemną w obrębie działki nr [...], że nie zostały one objęte decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. W związku z czym zrealizowanie robót budowlanych obejmujących infrastrukturę zewnętrzną we wnętrzu podwórzowym, do którego istnieje dostęp poprzez bramę wjazdową w budynku przy ulicy N. [...] we W., jak również wykonanie obiektu małej architektury – wiaty służącej uporządkowaniu składowanych wózków sklepowych, czy też roboty budowlane w obrębie ww. ogrodzenia, nie mogą stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w myśl art. 36a p.b. W związku z powyższym w sprawie ww. robót organ przeprowadzi odrębne postępowania wyjaśniające i w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów p.b. podejmie dalsze czynności urzędowe. Przechodząc dalej, w uzasadnieniu decyzji, do analizy kwestii istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., stwierdzono, że z brzmienia art. 34 ust. 3 pkt 1 cyt. wyżej ustawy wynika, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (...). Jednakże jak stanowi art. 34 ust. 3a ww. ustawy przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytaczając treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 50 ust. 2 ww. ustawy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymagają roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Wobec powyższego należy podkreślić, iż w niniejszym przypadku projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z dnia [...] roku nie wymagał – zgodnie z przepisami prawa – wykonania projektu zagospodarowania działki, sporządzonego na aktualnej mapie (do celów projektowych), a co za tym idzie nie podlegał sprawdzeniu przez właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Ww. kwestię ujawnia decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., w uzasadnieniu której napisano, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dla "[...]" [...] sp.j. warunków zabudowy inwestycji obejmującej przebudowę wnętrz oraz elewacji budynków handlowo-usługowych przy ulicy N. [...] we W., gdyż projektowana przebudowa nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. W tak ukształtowanym stanie prawnym, organ nie mógł zarzucić inwestorowi, że wprowadził istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu, gdyż takowy nie istnieje i nie był wymagany przepisami prawa. Argumentowano dalej, że integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi w niniejszym przypadku rysunek nr A01 pn. "Plan sytuacyjny". Projekt budowlany nie zawiera zaś rysunku projektu zagospodarowania terenu, który stanowiłby podstawę formalną wykonania poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Na rysunku nr A01 nie naniesiono dokładnych wymiarów, promieni łuków i krzywizn ukształtowanych elementów komunikacji wewnętrznej – ciągów pieszych i pasów ruchu pojazdów. W związku z czym organ nadzoru budowlanego nie może zarzucić inwestorowi, że wykonanie elementów wysepek (podłużnej w części południowej działki, jak i okrągłej w części północnej) o nieznacznie zmienionych parametrach – kształtach (w stosunku do rysunku nr A01), ukształtowanie wjazdu za pomocą krawężników w kierunku działki nr 100 wraz ze zmianą nawierzchni w jego obrębie, czy też wykonanie dodatkowego miejsca postojowego w obrębie budynku [...], stanowią istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. Zadaniem wykonanych elementów miało być wprowadzenie ładu i porządku, bezpieczeństwa pieszych oraz czytelności komunikacji wnętrza podwórzowego. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie występuje zmiana powierzchni biologicznie czynnej (terenów zielonych) na powierzchnie utwardzone. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał, że całe wnętrze podwórzowe zlokalizowane na terenie działki nr [...], będzie nawierzchnią utwardzoną (nieprzepuszczalną dla wód opadowych). Bez znaczenia pozostaje fakt, czy nawierzchnia będzie wykonana z kostki betonowej, czy z materiału bitumicznego, gdyż obie nawierzchnie pozostają nieprzepuszczalne dla wód opadowych. Dodano także, że poruszona przez skarżącego kwestia wyburzeń w obrębie budynku [...] była uwzględniona w zatwierdzonym projekcie budowlanym i obejmowała usunięcie dekoracyjnej ścianki attyki, dekoracyjnej ramy żelbetowej oraz dekoracyjnej donicy żelbetowej znajdującej się w złym stanie technicznym, usunięciu opasek okiennych, wymiana daszku na wspornikowy, wraz z usunięciem słupów podpierających. Wobec powyższego brak jest podstaw do zastosowania art. 50 ww. ustawy, jak i nie zachodzą przesłanki do zastosowania przez tut. organ art. 51 p.b. Nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (ponadto nie stwierdzono prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ani też w sposób mogący spowodować zagrożenie) o czym świadczy całokształt materiału dowodowego. W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo-usługowych przy ulicy N. [...] oraz [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr [...], jest na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe orzeczono jak na wstępie.

Nie godząc się z powyższą decyzją Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zaskarżyła ją w całości drodze odwołania do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), zarzucając jej naruszenie:

1. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez przyjęcie, że inwestor przedmiotowych robót wykonuje je legalne, zgodnie z pozwoleniem na budowę, pomimo tego, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji kartograficznej wynika, że gabaryty przebudowywanych budynków są odmienne od tych sprzed przebudowy zwłaszcza, że w projekcie budowlanym, w części opisowej, wskazano, że przebudowywane budynki miały tych gabarytów nie zmieniać; projekt budowalny jest wewnętrznie sprzeczny w swojej treści, ponieważ rysunki techniczne nie odpowiadają treści części opisowej projektu – w ten sposób wprowadzono w błąd organ wydający decyzję i uczestników postępowania, gdzie zaprojektowano przebudowę budynków D i E, które wykraczają wielkością poza dotychczasowe wymiary budynku i ograniczają dostęp światła dziennego do okien nieruchomości położonej przy ul. B. [...]; prace budowlane nawet jeśli są zgodne z częścią techniczną projektu budowlanego, to i tak w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w części opisowej;

2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez przyjęcie, że dowody na ewentualne sfałszowanie dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały pozytywnie zweryfikowane przez sąd lub prokuraturę, pomimo tego, że postępowanie w tej sprawie toczy się w dalszym ciągu w Prokuraturze Rejonowej we W., przez co zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

W związku z powyższym wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wstrzymanie prac budowlanych i w dalszej kolejności nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazano, że ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, iż rzeczone roboty budowlane prowadzone są legalnie (na podstawie pozwolenia na budowę) oraz w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Podczas czynności kontrolnych oraz oględzin nie stwierdzono istotnych odstąpień w stosunku do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach, jak również zagrożenia w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Wymiary budynków [...] i [...] odpowiadały wymiarom zawartym na rysunkach szczegółowych zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej opracowania. Nie stwierdzono w toku oględzin zmian w zakresie kubatury czy wymiarów zewnętrznych. Odnosząc się do kwestii istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w zakresie zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., stwierdzono, że z brzmienia art. 34 ust. 3 pkt 1 cyt. wyżej ustawy wynika, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (...). Jednakże jak stanowi art. 34 ust. 3a ww. ustawy przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczono dalej treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W niniejszym przypadku projekt budowlany nie zawiera projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych. W jego części opisowej w pkt. 3.2. znajduje się informacja, że "nie wprowadza się zmian w zakresie zagospodarowania terenu". Informacja taka znajduje się również w pkt. 4.3. pn. Remont nawierzchni utwardzonych szczegółowe dane dot. "Remontowanej nawierzchni z kostki betonowej.". Wobec powyższego, rację ma PINB twierdząc, że nie można zarzucić inwestorowi dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu. Zatwierdzony projekt przewidywał utwardzenie nawierzchni podwórza na terenie działki nr [...]. W tej kwestii nie dokonano odstąpień, a wyznaczenie elementów komunikacji wewnętrznej, wprowadza czytelność komunikacji wnętrza podwórzowego. Odnosząc się do argumentów dotyczących wadliwości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego nie są władne do weryfikacji tej decyzji. Jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. "gdy postepowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postepowania". Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania, którym jest zazwyczaj konkretna sprawa. Użycie słowa "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. W kontekście istniejących dowodów brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Zasadnym zatem było umorzenie postępowania administracyjnego.

Nie godząc się z powyższą decyzją Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." oprotestowała ją w całości w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie;

1. art. 105 § 1 k.p.a. w z art. 50 ust. 1 p.b., poprzez przyjęcie, że inwestor przedmiotowych robót budowlanych wykonuje je bez istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zachodzi w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania pomimo tego, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji kartograficznej wynika, że inwestor wykonuje prace niezgodnie z projektem budowalnym, w jego części opisowej, gdzie wskazano na niezmienność gabarytów remontowanych budynków, a w rzeczywistości ich gabaryty są powiększone w stosunku do tych sprzed przebudowy;

2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania w sprawie, w szczególności poprzez przyjęcie, że dowody na ewentualne sfałszowanie dokumentów które stanowiły podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały pozytywnie zweryfikowane przez sąd lub prokuraturę, pomimo tego, że postępowanie w tej sprawie toczy się w dalszym ciągu w Prokuraturze Rejonowej, przez co zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na rażące odstępstwa w wykonywanych pracach od dokumentacji projektowej, zawartej w części opisowej projektu. Przede wszystkim dopatrzono się jednak elementów wskazujących na nieprawidłowość danych zawartych w ww. dokumencie. Skarżąca zauważyła, że według wynikających z dokumentacji geodezyjnej pomiarów geodezyjnych i szkiców polowych z sierpnia 2012r., przebudowywane budynki [...] i [...] mają powiększone gabaryty w porównaniu sprzed przebudowy i w tym zakresie nie są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Co więcej, projekt ten zawiera wewnętrze sprzeczności, ponieważ dołączone do niego rysunki techniczne są sprzeczne z jego częścią opisową. W części opisowej na str. 9 w pkt 2 ust. 2.1 widnieje bowiem zapis zgodnie z którym "przebudowa budynków handlowo-usługowych (D i E) nie zmienia ich dotychczasowej funkcji i nie zmienia dotychczasowych charakterystycznych parametrów budynków. (...) w wyniku przebudowy budynków D i E, remontu elewacji podwórzowych budynków A, B i C oraz remontu nawierzchni utwardzonych następujące elementy nie ulegną zmianie: charakterystyczne parametry budynków w tym kubatura, ilość kondygnacji, wymiary zewnętrzne, wysokość, sposób kształtowania dachu, funkcja budynków, sposób gospodarowania terenu, zakres oddziaływania inwestycji, w szczególności na nieruchomości sąsiednie" natomiast w ust. 4.2.1 zostało napisane: "wykonanie nowych konstrukcyjnych i wzmocnień ścian obwodowych – wszystkie nowe elementy wyłącznie wewnątrz budynku". Powyższe - zdaniem skarżącej - jest niezgodne z rysunkami technicznym dołączonymi do projektu budowlanego, ponieważ: na rysunku nr 3, nr 6, nr 6a, narysowany został budynek E bez uskoku w elewacji od strony podwórza, natomiast na mapie zasadniczej geodezyjnej (rastrowo-wektorowej – rys. nr 7) z okresu projektowania, budynek E jest zinwentaryzowany w jego dotychczasowym wymiarze i kształcie, gdzie taki uskok jest dobrze widoczny. Nadto wymiar budynku na rysunku 3, 6 i 6a odbiega wielkościami od jego wymiarów uwidocznionych na mapie geodezyjnej zasadniczej (rys. 7)– widoczne różnice w odniesieniu do charakterystycznych elementów terenowych zaznaczonych na mapie, np. krawędzi ściany południowej budynku E w stosunku do budynku przy ul. B. [...]; na rysunku nr 4, 6 i 6a znajduje się budynek D o innym kształcie i wymiarach w elewacji od strony podwórza, natomiast na mapie geodezyjnej (rastrowo-wektorowej – rys. nr 7) aktualnej z okresu projektowania, budynek D jest zinwentaryzowany w jego dotychczasowym wymiarze i kształcie odbiegającym od tego narysowanego na rys. 4, 6 i 6a. Różnice w kształtach i wymiarach obu budynków D i E są pokazane na rysunku nr 5 kolorami i czerwonym (kolorem żółtym zaznaczono obrys budynków przed przebudową, kolorem czerwonym kształty budynków mających powstać w wyniku przebudowy). W ten sposób wprowadzono w błąd organ wydający decyzję i uczestników postępowania, gdzie zaprojektowano przebudowę budynków D i E wykraczającą wielkością poza dotychczasowe ich wymiary. Powyższe spowodowało ograniczenie dostępu światła dziennego do okien w nieruchomości budynkowej położonej przy ul. B. [...]. W związku z powyższym, wykonywane roboty budowlane, nawet jeśli są zgodne z częścią techniczną projektu budowlanego, to i tak w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w jego części opisowej. Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że projektant mógł się dopuścić poświadczenia nieprawdy w projekcie budowlanym. W Prokuraturze Rejonowej toczy się w dalszym ciągu postępowanie w tej sprawie. Z tych też powodów nie można uznać, że roboty budowlane prowadzone są legalnie, w związku z czym wniesiono, jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę DWINB, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę złożył także inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz "[...]" [...] sp.j. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, stwierdzono, że bez związku z niniejszym postępowaniem jest powoływanie się przez skarżącą na szkice polowe wykonywane w poprzednich latach, gdyż nie odzwierciedlają stanu rzeczywiście istniejącego w naturze. Niezgodności pomiędzy sporządzonymi w przeszłości mapami katastralnymi powszechnie występowały i występują nadal na terenie miasta W.. Zgodnie z dokumentami istniejącymi w katastrze miejskim, pochodzącymi z 2014 r., budynek [...] ma po przebudowie w dalszym ciągu taki sam kształt, a jego parametry wysokościowe i szerokościowe, jeżeli chodzi o konstrukcję nie zmieniły się. Szkic polowy nr [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r., załączony do akt sprawy przez skarżącą, został wykonany na zlecenie inwestora wyłącznie w celu uaktualnienia położenia elementów infrastruktury na terenie działki nr [...], takich jak kratki kanalizacji ściekowej, studnie wodociągowe i telekomunikacyjne. Nie zlecono natomiast geodecie pomiarów budynków, a ich położenie zostało przedstawione jedynie schematycznie. Szkic polowy nr [...] z dnia 6 września 2014 r. załączony przez skarżącą ewidencjonuje natomiast prawidłowe usytuowanie budynków i potwierdza zbieżność z inwentaryzacją i projektem budowlanym. Stwierdzono dalej, że organy nadzoru budowlanego nie są organami uprawnionymi do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, a ewentualne uchybienia w dokumentacji objętą tą decyzją mogą być przedmiotem prowadzonego przez prokuraturę postępowania. Uczestnik postępowania za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, w szczególności, z tego względu, że dowody na ewentualne sfałszowanie dokumentów nie zostały zweryfikowane pozytywnie przez sąd lub prokuraturę, pomimo tego że postępowanie w tej sprawie toczy się dalej w prokuraturze rejonowej. Dopiero bowiem wydanie prawomocnego wyroku w sprawie albo wydanie prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania karnego z uwagi na określone negatywne przesłanki procesowe, mogłoby stanowić prejudykat późniejszego wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodano także, że kwestionowane w postępowaniu karnym dokumenty nie były podstawą wydania skarżonych w toku postepowania administracyjnego dokumentów. Oczekiwanie na prawomocne zakończenie postepowania karnego doprowadziłoby do przewlekłości postępowania administracyjnego. W związku z powyższym brak przesłanek do jego zawieszenia. Roboty budowlane były prowadzone zgodnie projektem budowalnym. Organ administracji budowlane w takiej sytuacji zobowiązany jest do umorzenia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniesiono jak na wstępie.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparła skargę Podkreśliła, że powinno dojść do uchylenia decyzji, także z tego względu, że w związku z prowadzonym w Prokuraturze Rejonowej W. postępowaniem w sprawie [...] doszło do postawienia projektantowi, który sporządził projekt budowalny, zarzutu poświadczenia nieprawdy. Ze sporządzonej na potrzeby tego postępowania opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa wynika, że kopia mapy zasadniczej na której sporządzono plan sytuacyjny stanowiący projekt budowalny została istotnie zmodyfikowana, w celu zmiany kształtu przebudowywanych budynków. Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania "[...]" [...] sp.j we W., wniósł o oddalenie skargi popierając argumentację zawartą w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017r. Zauważył nadto, że nie można obecnie przesądzić, że postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową W. zakończy się skierowaniem aktu oskarżenia do sądu. Opinia na którą powołała się pełnomocnik strony skarżącej, w toku postępowania może być bowiem weryfikowana. Na obecnym etapie nie jest więc wystarczającym dowodem dla uchylenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji - prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jej eliminację przez sąd administracyjny.

W rozważanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pod względem legalności była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia [...] r. r. umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo – usługowych przy ul. N. [...] oraz [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr [...], AM-[...], obręb P..

Podstawą prawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej umorzyć postępowanie ilekroć stanie się ono bezprzedmiotowe. Wskazana w tym przepisie bezprzedmiotowość postępowania, między innymi, ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2006, s. 489). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wobec braku przedmiotu w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu - a mianowicie elementu materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny objęty zakresem niniejszego postępowania, rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie umorzenia tego postępowania powinny ostać się w obrocie prawnym jako odpowiadające prawu, gdyż jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne w tej sprawie było prawnie niedopuszczalne.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu, w związku z wystąpieniami skarżącej Spółdzielni dotyczącymi zgodności robót budowlanych prowadzonych w zakresie przebudowy opisanych na wstępie obiektów budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym. PINB uznał za zasadne prowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo – usługowych oznaczonych nr [...] i [...] wraz z zagospodarowaniem terenu. Postępowanie to prowadzone było w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy odnosi się bowiem do prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Konsekwencją stwierdzenia takiego stanu rzeczy jest wdrożenie trybu naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, który zależnie od okoliczności sprawy prowadzi do wydania decyzji:

1) o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1 tego przepisu) albo

2) o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (pkt 3 tego przepisu).

Takie działania organów nadzoru budowlanego dopuszczalne są jednak w razie stwierdzenia przypadku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

O zastosowaniu właściwego trybu postępowania naprawczego decyduje stan faktyczny i prawny z daty orzekania. W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że w skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to zasadnym jest prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu zastrzeżeń nie budzi prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Dopiero bowiem wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia co do zasady możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Materiał dowodowy zawiera informacje odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego w zakresie usytuowania obiektów na działce i ich wielkości, faktycznie wykonanych robot budowlanych oraz robót objętych pozwoleniem na budowę. Zgromadzony materiał pozwala na ocenę, czy doszło do istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Do poczynionych ustaleń faktycznych prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie narusza także dyspozycji art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Inwestycja objęta niniejszym postępowaniem realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót polegających na przebudowie budynków handlowo – usługowych nr [...] i [...], remoncie elewacji podwórzowych budynków nr [...], [...] i [...] oraz na remoncie nawierzchni podwórza. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego obejmującego, między innymi, kilkukrotnie oględziny, badanie dokumentacji projektowej i oświadczenia stron, organ pierwszej instancji doszedł do uprawnionego przekonania, że w przypadku inwestycji objętej zakresem niniejszego postępowania nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego odstępstwa istotne dotyczą zakresu budowlanego, tzn. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podczas przeprowadzonych czynności dowodowych – w tym oględzin – nie stwierdzono zmian w stosunku do projektu budowlanego, które odpowiadałyby ww. zmianom określonym w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że wymiary budynków 48 e i 48 d, odpowiadają wymiarom zawartym na rysunkach szczegółowych zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdzono zmian w zakresie kubatury, czy też wymiarów zewnętrznych budynków w stosunku do projektu. Organy trafnie odniosły się także do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany zagospodarowania terenu. Słusznie bowiem organy podnoszą, że projekt budowalny zamienny zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie zawiera projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie dla celów projektowych. W części graficznej projektu znajduje się jedynie rysunek A01 nazwany "planem sytuacyjnym" zaś w części opisowej, w pkt 3.2. zawarto informację "nie wprowadza się zmian w zakresie zagospodarowania terenu". Informacja taka znajduje się także w pkt 4.3 pn. "Remont nawierzchni utwardzonych szczegółowe dane dotyczące Remontowanej nawierzchni utwardzonej z kostki betonowej.

Z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien stanowić część projektu budowlanego, jednak jak słusznie zauważają organy, przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku projektu budowlanego dla przebudowy, jeżeli zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy. W przypadku przedmiotowej inwestycji, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy – jak wynika z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę - zostało umorzone decyzją ostateczną, gdyż nie narusza ona istniejącego ładu przestrzennego. W konsekwencji trafnie organy wywodzą, że nie można zarzucać inwestorowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wskazanym przez skarżącą tj. objętym projektem zagospodarowania terenu, skoro nie został on sporządzony.

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie wynika, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz do prowadzenia robót z naruszeniem innych warunków określonych decyzją o pozwoleniu na budowę - tym samym nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 50 -51 Prawa budowalnego.

W zaistniałych okolicznościach faktycznych organ prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył postępowanie, co wiązać należy z brakiem stwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw, a tym samym z brakiem podstaw do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. W takim przypadku, brak jest bowiem podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. wyrok NSA: 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12ł z 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11). Takie też stanowisko zaakceptowano w piśmiennictwie (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 688). Wynika to z tego, że art. 50-51 Prawa budowlanego nie wskazują jak w przypadku stwierdzenia braku naruszenia prawa organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, tj. jakie powinien wydać konkretne rozstrzygnięcie. W takiej właśnie sytuacji dopuszczalne jest umorzenie postępowania administracyjnego.

Przedstawionej wyżej oceny nie zmieniają podniesione w skardze zarzuty. W szczególności – w świetle dostępnego na etapie postępowania przed organami materiału dowodowego - nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że inwestor wykonuje roboty niezgodnie z częścią opisową projektu budowlanego. Organ badają bowiem zgodność inwestycji z całym dokumentem stanowiącym projekt budowalny zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym również z jego częścią techniczną. Organ nadzoru budowlanego nie jest przy tym uprawniony do kontrolowania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i weryfikowania zatwierdzonego nią projektu z mapami dostarczonymi przez skarżącą. Tym samym nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ dowodów na ewentualne sfałszowanie przez projektanta dokumentów które stanowiły podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bez uprzedniego zweryfikowania ich przez prokuraturę lub sąd. Wskazywane przez stronę dowody dotyczą bowiem wprost decyzji pozwoleniu na budowę. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest zaś zgodność wykonanych robot z pozwoleniem na budowę a nie zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której roboty te były wykonywane. Natomiast organ nadzoru budowlanego jest związany zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę nawet wówczas, gdy decyzja ta w ocenie organu jest wadliwa. Organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do wypowiadania się w kwestii prawidłowości tejże ostatecznej decyzji, zaś jej kontrola mogła nastąpić w trybach nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli administracji publicznej, albo kontroli zewnętrznej, sprawowanej przez sądy administracyjne w granicach sprawy, po wyczerpaniu toku instancji. Również w niniejszym postępowaniu sądowym nie podlega kontroli ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, stąd też zarzuty skargi, które w istocie skierowane są przeciwko tej decyzji nie mogły odnieść skutku. Wskazać jednak należy, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn wskazywanych przez skarżącą tj. oparcia tej decyzji na sfałszowanych dowodach, umożliwi wdrożenie nowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi bowiem przeszkody do wszczęcia nowego postępowania na podstawie nowych – ujawnionych dopiero - okoliczności faktycznych i prawnych.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.