II SA/Ke 30/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-26	
Data wpływu	2026-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Artur Adamiec /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak	
Symbol z opisem	6360 Biblioteki
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 87; art. 13 ust. 2; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2393; art. 11 ust. 3; Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Gminy w Pawłowie z dnia 25 czerwca 2018 r. Nr XLIII/499/18 w przedmiocie nadania imienia i Statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Pawłowie stwierdza nieważność § 6 i § 17 ust. 6 załącznika zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
W dniu 25 czerwca 2018 r. Rada Gminy w Pawłowie podjęła uchwałę nr XLIII/499/18 w sprawie nadania imienia i Statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Pawłowie.

Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 87, z późn. zm., zwanej dalej u.o.p.d.k.) oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393).

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały nadaje się Gminnej Bibliotece Publicznej w Pawłowie imię Michała Basy, zasłużonego patrioty, społecznika, animatora kultury, poety, oddanego pracy na rzecz lokalnej społeczności miejscowości Tarczek gm. Pawłów. Pełna nazwa biblioteki brzmi: "Gminna Biblioteka Publiczna im. Michała Basy w Pawłowie" (ust. 2).

W § 2 postanowiono nadać Gminnej Bibliotece Publicznej im. Michała Basy w Pawłowie Statut w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Stosownie do § 6 Statutu nadzór w zakresie organizacji i funkcjonowania sprawuje Wójt Gminy. Zgodnie § 17 ust. 6 nadzór nad gospodarką finansową sprawuje Wójt Gminy Pawłów.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Starachowicach (skarżący) zaskarżył uchwałę z 25 czerwca 2018 r. wraz ze Statutem stanowiącym załącznik do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 oraz § 17 ust. 6 Statutu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wskazane zapisy statutu powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako nieważne, albowiem brak jest podstawy prawnej.

Skarżący wskazał, że żaden z przepisów u.o.p.d.k. ani żaden z przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Toteż Wójt Gminy Pawłów nie posiada uprawnienia do sprawowania nadzoru nad działalnością takiej jednostki.

W ocenie skarżącego biblioteka nie jest typową jednostką organizacyjną gminy – stosownie do art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k. nabywa osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora i od dokonania tego wpisu może dopiero rozpocząć swoją działalność. Jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami i kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadania środków. Może samodzielnie, niezależnie od organizatora, występować w obrocie prawnym. Nie ma podstaw do stosowania wobec biblioteki ustaw samorządowych, tym bardziej na ich podstawie ingerować w sferę jej działalności.

Z powyższych powodów ingerencja rady gminy, polegająca na przyznaniu organowi wykonawczemu gminy kompetencji nadzorczych w stosunku do Miejskiej Biblioteki Publicznej, jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności i autonomiczności instytucji kultury. W konsekwencji wprowadzenie zaskarżonych § 6 i § 17 ust. 6 Statutu pozbawione jest podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zakwestionowane przepisy Statutu przyznają Wójtowi Gminy Pawłów kompetencje nadzorcze analogiczne do nadzoru administracyjnego sprawowanego na podstawie przepisów ustrojowych. Przepisy te nie przewidują możliwości wydawania wiążących poleceń w zakresie działalności merytorycznej biblioteki, nie wprowadzają środków władczych, nie naruszają samodzielności prawnej instytucji kultury.

W ocenie organu skarżący nie wykazał, aby zaskarżone postanowienia naruszały przepisy prawa w sposób oczywisty i rażący, prowadziły do faktycznego ograniczenia autonomii biblioteki, czy wykraczały poza zakres delegacji ustawowej w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach oraz art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, statut biblioteki określa w szczególności:

1) cele i zadania biblioteki;

2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;

3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki

- w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej;

4) źródła finansowania działalności biblioteki.

W zakresie nieuregulowanym powyższym przepisem zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym, statut instytucji kultury zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Trafnym okazał się podniesiony w skardze zarzut dotyczący § 6 Statutu, wskazującego, że nadzór w zakresie organizacji i funkcjonowania sprawuje Wójt Gminy, oraz § 17 ust. 6, zgodnie z którym nadzór nad gospodarką finansową sprawuje Wójt Gminy Pawłów.

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Gminna Biblioteka Publiczna w Pawłowie jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie gminną jednostką organizacyjną. Żaden z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury – zarówno w zakresie organizacji i funkcjonowania, jak i gospodarki finansowej biblioteki. Wójt nie jest bezpośrednim przełożonym (zwierzchnikiem służbowym) w stosunku do Dyrektora Biblioteki. Zagadnienie nadzoru nad instytucją kultury nie wchodzi więc w zakres materii powierzonej do uszczegółowienia organowi stanowiącemu gminy. Zasadnie więc zarzucił Prokurator, że zakwestionowane przepisy Statutu wykraczają poza delegację ustawową i dają organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. przykładowo wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025 r., II SA/Ke 557/25, dostępny w CBOIS).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.