Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 864/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 864/23, na skutek skargi [...] sp. z o.o. w W. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 stycznia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2021 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Skarżący podaniem z 20 listopada 2020 r., doręczonym Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków tego samego dnia, wniósł o zmianę decyzji tego organu administracji z 13 lutego 2019 r. o udzieleniu skarżącemu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, w zakresie ustalonego w niej terminu ważności pozwolenia do 31 grudnia 2020 r., żądając jego przedłużenia do 31 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu tego podania decyzją z 10 lutego 2021 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie przyjmując, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż na skutek upływu terminu ważności określonego w decyzji z 13 lutego 2019 r. przestała ona obowiązywać. Na skutek odwołania skarżącego od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2021 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 30 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro wniosek o zmianę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 lutego 2019 r. został złożony przed upływem określonego w niej terminu ważności, to nie można przyjmować, iż postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w zakresie określonego w niej terminu ważności stało się bezprzedmiotowe z chwilą upływu tego terminu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Organ administracji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie "i uznanie, że pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która powinna skutkować jego umorzeniem oraz że złożenie przez Inwestora wniosku o przedłużenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego przedłuża niejako ważność pozwolenia konserwatorskiego i tym samym nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna prowadzić do wniosku o wygaśnięciu pierwotnej decyzji administracyjnej a tym samym bezprzedmiotowości i konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie",

- art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię "i uznanie, że pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego pierwotna decyzja administracyjna może i powinna była zostać przez Organ zmieniona w trybie wynikającym z art. 155 (...) [k.p.a.] zgodnie z żądaniem Inwestora i w związku ze złożeniem przez niego wniosku o przedłużenie terminu ważności pozwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosek, iż niemożliwe jest zastosowanie przez organ w/w przepisu tj. niemożliwa i bezprzedmiotowa jest zmiana lub uchylenie decyzji, która przestała istnieć w obrocie prawnym. Błędna jest przy tym dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pozwalająca przyjąć, że złożenie wniosku o przedłużenie terminu ważności pozwolenia w czasie jego obowiązywania powoduje swoiste przedłużenie ważności takiego pozwolenia",

- § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 81) w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, "podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż określenie terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru przewiduje wprost przepis w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. W przepisie tym jest mowa o . Literalna wykładnia tego przepisu uzasadnia stwierdzenie, że określenie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne".

Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ administracji zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez wydanie orzeczenia na korzyść skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w przypadku kiedy jego żądanie winno zostać oddalone, z uwagi na fakt, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budową przestała obowiązywać i być częścią obrotu prawnego, z uwagi na upływ terminu na jaki została udzielona".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma wykładnia § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., przy czym w ściśle określonym kontekście sytuacyjnym, wynikającym z okoliczności sprawy, w szczególności z uwzględnieniem tego, że przed upływem terminu ważności pozwolenia zostało złożone podanie o jego zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie tego terminu. Konieczne jest zatem rozstrzygnięcie, czy powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. terminu ważności pozwolenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności.

Odpowiedzi na to pytanie nie daje treść powołanego przepisu. W szczególności nie można przywiązywać nadmiernego znaczenia do faktu, że normodawca użył słowa "ważność", które na gruncie postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie w kontekście zakończenia obowiązywania decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 §1 k.p.a.). Jest bowiem oczywiste, że utrata ważności pozwolenia uregulowana w § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. nie wiąże się z jakąkolwiek wadą decyzji administracyjnej, lecz jedynie z upływem czasu. Równie dobrze normodawca mógłby zamiast słowa "ważność" użyć słowa "obowiązywanie" lub "wygaśnięcie", formułując ekwiwalentne do powołanego przepisu zdanie o treści: "wskazanie terminu obowiązywania/wygaśnięcia pozwolenia".

Konieczne jest zatem rozważenie celu § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. Można uznać, że powołany przepis określa warunek pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegający na tym, że pozwolenie takie obowiązuje przez określony czas. Ograniczenie w czasie obowiązywania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku ma racjonalne uzasadnienie z uwagi na potrzebę ochrony zabytków. Wymusza ono w razie niezrealizowania pozwolenia w terminie jego obowiązywania (przez co należy rozumieć w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania odpowiedniej zgody budowlanej na podstawie Prawa budowlanego uzyskanie tej zgody) ponowną oceną dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku udzielenia pozwolenia nawet na takie same roboty budowlane. Taka ponowna ocena może być dokonana w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowanych przy zabytku w zakresie określonego w niej terminu ważności pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje tryb ten może być stosowany zarówno w przypadku wadliwych decyzji, jak i nie dotkniętych żadnymi wadami (tak m.in. przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Jeżeli chodzi o zmianę pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie określonego w tym pozwoleniu terminu jego ważności, jest to przypadek zmiany decyzji niewadliwej. Istotą takiej sprawy jest ocena, czy względy ochrony zabytku nie stoją na przeszkodzie dalszemu obowiązywaniu, przez określony czas, wydanemu pozwoleniu. Brak racjonalnych powodów, aby możliwość takiej zmiany wyłączyć wtedy, gdy podanie o jej dokonanie zostało złożone w czasie obowiązywania pozwolenia. Wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku niewątpliwie ogranicza prawo wykonywania własności nieruchomości lub innych praw, z których wynika uprawnienie do korzystania z nieruchomości. O ile zatem jest taka możliwość należy ograniczać uciążliwości związane z uzyskaniem takiego pozwolenia. Uwzględniając zaś chociażby wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku dokumentów wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. możliwość przedłużenia terminu obowiązywania już wydanego pozwolenia zamiast konieczność ponownego uzyskania pozwolenia zmniejsza uciążliwości związane z ochroną zabytków, nie osłabiając jednocześnie tej ochrony.

Istotnym czynnikiem jest także to, że podanie o zmianę pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie określonego w nim terminu ważności pozwolenia zostało złożone przed upływem tego terminu. Świadczy to o tym, że adresat tego pozwolenia działał z należytą starannością w zakresie dbałości o swoje interesy. Niepowodzenie takiej czynności należytej staranności nie może być wynikiem jedynie upływu czasu związanego bardzo często z zaniechaniem i wadliwym działaniem organu administracji. Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie podanie o zmianę decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, w zakresie ustalonego w niej terminu ważności pozwolenia, zostało złożone przeszło miesiąc przed upływem tego terminu. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ administracji pierwszej instancji po doręczeniu mu tego podania podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jego rozpoznania. Pierwszą czynnością, którą podjął, było wydanie 10 lutego 2021 r. decyzji o umorzeniu postępowania z powodu upływu terminu ważności. Te okoliczności wskazują, że organ administracji pierwszej instancji, jakoby z góry założył, że poczeka na upływ terminu ważności, aby nie podejmować trudu merytorycznego rozpoznania podania skarżącego.

Zauważyć także należy, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji na rzecz tezy o bezwzględnym ustaniu obowiązywania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku po upływie zastrzeżonego w nim terminu ważności i pomimo złożenia przed upływem tego terminu podania o zmianę pozwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu jego ważności. Powołanie się na wyrok NSA z 7 marca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1465/05) i następnie na inne wyroki odwołujące się do wyrażonego tam poglądu nie jest trafne. Wyrok z 7 marca 2007 r. został bowiem wydany w sprawie dotyczącej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonego w niej terminu ważności podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), w której (art. 42 ust. 1 pkt 7) wprost wskazano, że w tego rodzaju decyzji określa się okres jej ważności. Zatem wyrażony we wskazanym wyroku pogląd prawny nie może mieć istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której wykładnię przepisu zawartego w akcie wykonawczym, nakładającego obowiązek określenia terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, oparto przede wszystkim na domniemanym celu tego przepisu.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie powołanego przepisu terminu ważności pozwolenia, jeżeli przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności. Tym samym NSA podzielił wykładnię powołanego przepisu przyjętą w wyrokach NSA z 22 stycznia 2025 r. (sygn. akt II OSK 370/22) oraz z 26 marca 2025 r. (sygn. akt II OSK 1728/22 i sygn. akt II OSK 1729/22).

Wobec przedstawionego sposobu rozumienia § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. wszystkie podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia powołanego przepisu oraz art. 105 § 1 i art. 155 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. są niezasadne.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA, na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek złożony na rozprawie, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.