Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynków rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] "zgłaszającą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy 6 budynków rekreacji indywidualnej wolnostojących parterowych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m², usytuowanych na działce nr ew. 1712/11 w miejscowości [...]".

W podstawie prawnej decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. W dniu 23 lipca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie budowy dwunastu budynków rekreacji indywidualnej na działce ewidencyjnej nr 1712/11 w [...] o powierzchni do 35 m² wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu współwłasności, opisem technicznym budynków oraz mapą do celów projektowych złożone przez inwestora D. W. (dalej: "skarżący", "inwestor"). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów zgłoszenia poprzez przedłożenie poprawnie wypełnionego zgłoszenia, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz przedłożenia opisu projektowanego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji wskazał w postanowieniu termin do uzupełnienia powyższych braków do dnia 28 sierpnia 2020 r. W zakreślonym terminie inwestor uzupełnił braki zgłoszenia wskazując, iż 8 września 2020 r. zostanie rozpoczęta budowa "wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m² przeznaczonego do okresowego wypoczynku".

Organ pierwszej instancji na podstawie art. 50 k.p.a. wezwaniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. zobowiązał skarżącego do złożenia wyjaśnienia dotyczącego podania jednoznacznej ilości projektowanych budynków rekreacji indywidualnej do dnia 8 września 2020 r. W dniu 24 sierpnia 2020 r. inwestor w odpowiedzi na wezwanie Starosty wskazał, iż "jednoznacznie na działce ew. nr 1712/11 w miejscowości [...] zostanie rozpoczęta budowa sześciu budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m²", dołączając do pisma mapę do celów projektowych z projektem usytuowania poszczególnych budynków wraz z instalacjami oraz opisem technicznym.

Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Starostę, jako organ pierwszej instancji, decyzji administracyjnej z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie zamiaru budowy 6 budynków rekreacji indywidualnej wolnostojących parterowych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m², usytuowanych na działce ew. nr 1712/11 w [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "P.b.") oraz art. 104 k.p.a. Starosta w decyzji podkreślił, że po przeanalizowaniu złożonych przez inwestora wyjaśnień, zgłoszenie jest niespójne, ponieważ złożone dokumenty są rozbieżne. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż w trakcie postępowania wpłynęło do organu pismo w sprawie przeprowadzenia kontroli prowadzonych prac budowlanych na terenie działki ew. nr 1712/11 w związku z wykonaniem prac ziemnych polegających na wykopaniu i wylaniu 12 ław (fundamentów) pod domki letniskowe. Starosta wskazał, iż organem właściwym do przeprowadzenia kontroli jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismo zostało przekazane według właściwości, celem przeprowadzenia kontroli.

W odwołaniu od decyzji skarżący D. W. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P. F. zaskarżył w całości decyzję Starosty z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2020 r. nakładające na skarżącego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 50 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując jako podstawę art. 30 ust. 2 P.b., art. 30 ust. 5 P.b. oraz art. 30 ust. 5c P.b. Inwestor wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że w doktrynie wskazuje się, iż ocena prawidłowości przedstawionych dokumentów wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, co wyklucza możliwość swobodnego uznania administracyjnego. Według skarżącego ustawa nie stawia wymogu, aby szkice i rysunki zostały sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Dodatkowo podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało oparte także na piśmie osoby trzeciej, która zwróciła się do organu o przeprowadzenie kontroli prowadzonych prac budowlanych. Skarżący twierdzi, że nie istnieje przepis, który pozwoliłby organowi wnieść sprzeciw w formie decyzji w oparciu o niezweryfikowane informacje pochodzące od osoby trzeciej. W odwołaniu skarżący wskazuje, że wywiązał się należycie z nałożonych przez Starostę obowiązków, a ewentualne rozbieżności nie powinny powodować dyskwalifikacji zgłoszenia, gdyż to organ pierwszej instancji popełnił błąd, nie wzywając inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości, co spowodowało brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przez skarżącego.

Organ drugiej instancji uznał, iż zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, w związku z czym utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), jednak w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że samo zgłoszenie nie rozpoczyna postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie przepisów k.p.a., powołując się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 oraz z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 356/20.

Dodatkowo na poparcie swojego stanowiska Wojewoda zaznaczył, iż w literaturze przedmiotu zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 P. b., nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a., który należałoby załatwić jako sprawę administracyjną, a jest to jedynie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej. Milczące przyjęcie przez właściwy organ zgłoszenia jest czynnością stricte materialno-techniczną.

Organ drugiej instancji podniósł, że do zgłoszenia mają zastosowanie wyłącznie reguły określone w P.b., a jedynym postępowaniem administracyjnym, które jest prowadzone przez organ, po dokonaniu zgłoszenia jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które jest podejmowane z urzędu, ale tylko wtedy kiedy uzna, że zachodzą ustawowe przesłanki do jego wydania. Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że nie znajdą zastosowania art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a., dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia w momencie zgłaszania sprzeciwu, co następuje w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 30 ust. 5 P.b., i w istocie powoduje, że większość zarzutów odwołania, dotycząca naruszenia przepisów postępowania jest chybiona.

Przepisy k.p.a. w procedurze zgłoszeniowej mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję zgłaszającą sprzeciw organ wydaje dopiero w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do jego wniesienia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Termin 21 dni do wydania decyzji o sprzeciwie uznawany jest zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie za termin prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Wobec powyższego uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P. b. stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji kasacyjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/16. Wojewoda wskazał, iż po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).

Dalej wyjaśnił, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane czy budowa, spełniają wymagania prawne i może dojść do ich realizacji, czy też realizacja przedsięwzięcia nie może być wykonana. W przypadku, gdy jest ono niekompletne, właściwy organ w drodze postanowienia powinien nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, a dopiero w razie ich nieuzupełnienia - wnieść sprzeciw w formie decyzji.

Nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że po uzupełnieniu zgłoszenia biegnie on od nowa. Okres pomiędzy doręczeniem zgłaszającemu postanowienia nakazującego uzupełnienie zgłoszenia a wykonaniem tego postanowienia podlega więc odliczeniu od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin na uzupełnienie braków określa organ, który stosownie do zakresu uzupełnienia zgłoszenia i posiadanej wiedzy powinien wyznaczyć odpowiedni termin. Termin ten może być też przedłużony na wyraźny wniosek zgłaszającego, pod warunkiem że wniosek ten został zgłoszony przed jego upływem.

Na podstawie akt sprawy Wojewoda ustalił, że każdy z 6 zgłoszonych do realizacji obiektów ma być identyczny pod względem konstrukcyjnym, zgłoszone wymiary: długość 7 m, a szerokość 5 m. Ma być posadowiony na ławach i stopach fundamentowych betonowych zbrojonych, konstrukcji murowanej, z dwuspadowym dachem, pokrytym blachą, wyposażony w instalację wody, kanalizację sanitarną, wentylację oraz instalację elektryczną.

Zdaniem organu drugiej instancji w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wskazano podstawę prawną, wyznaczono inwestorowi termin na dokonanie uzupełnienia zgłoszenia, dokładnie wskazano, jakie informacje powinno zawierać projektowane przedsięwzięcie. Zdaniem Wojewody punkt 1 i 2 zaskarżonego postanowienia były prawidłowe i nie budziły żadnych wątpliwości. Odnośnie sformułowani punktu 3, stwierdził, że osoba bez odpowiedniego wykształcenia budowalnego może prawidłowo wykonać to wezwanie. Wojewoda zwrócił również uwagę, że informacje na które wskazał Starosta są istotne przy takim zamierzeniu inwestycyjnym, jakie wskazuje inwestor. Wypunktowane przez Starostę w uzasadnieniu wydanej decyzji braki, wbrew zarzutom, nie mogły zostać uznane za błędy rachunkowe i oczywiste omyłki pisarskie. Przeciwnie, świadczą o braku staranności inwestora w dokonywanych czynnościach. Dodatkowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę na inne braki, które nie zostały uzupełnione tj.:

- brak wskazania na szkicu istniejącego wjazdu (oznaczenie tylko w legendzie),

brak wskazania na szkicu dojazdu do zbiornika bezodpływowego,

brak podpisu inwestora pod rysunkami czy opisami.

Odnosząc się do pisma osoby trzeciej, informującej o potencjalnym rozpoczęciu robót (prac ziemnych) przed dokonaniem zgłoszenia wskazał, że Starosta prawidłowo przekazał pismo do właściwego organu nadzoru budowlanego, a wspomnienie o nim w uzasadnieniu decyzji miało jedynie charakter informacyjny.

Konkludując swoje rozważania Wojewoda uznał, iż zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu są niezasadne, a zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, w związku z tym Wojewoda na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowany przez adwokata P. F. zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie :

1. Prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t.j.:

a) art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 5c P.b. poprzez zobowiązanie skarżącego do złożenia szeregu dokumentów, których podanie nie jest wymagane przez ustawę;

b) art. 30 ust. 5c P.b. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy z następujących przyczyn:

- omyłki pisarskiej polegającej na tym, iż po tym jak skarżący skorygował w zgłoszeniu ilość budynków z 12 do 6, jednocześnie nie nanosząc poprawek w bilansie terenu pozostawiając w nim dane dotyczące 12 budynków,

- omyłki pisarskiej polegającej na tym, iż w opisie kąty pochylenia połaci dachu wynoszą 39,5°, natomiast na rysunkach wynoszą one 30° - w sytuacji gdy obie wartości są dopuszczalne,

- braku wskazania na szkicu sytuacyjnym wjazdu – podczas, gdy przepisy szczególnie nie przewidują takiego wymogu, braku podpisu inwestora pod rysunkami czy opisami - gdy przepisy szczególne również nie przewidują takiego wymogu,

2. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:

a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wymogów określonych przepisami prawa;

b) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo, że przesłanki odstąpienia od zasady określonej w przepisie, o których stanowi art. 10 § 2 k.p.a. nie miały miejsca;

d) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ drugiej instancji, gdyż organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie niezbędnym było żądanie od skarżącego dokumentów zawierających szereg wskazanych enumeratywnie informacji na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowalnego P.b.;

e) art. 50 k.p.a. poprzez wskazanie w postanowieniu konkretnej daty, do której obowiązek uzupełnienia braków winien być spełniony;

f) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji - gdyż na podstawie uzasadnienia decyzji Wojewody nie da się określić, co dokładnie stanowiło o prawidłowości wniesionego w pierwszej instancji sprzeciwu, na mocy art. 30 ust. 5c P.b., a w konsekwencji z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję Starosty za prawidłową;

g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, mimo braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 134 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną(...) § 1. Nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli jest decyzja dotycząca sprzeciwu do zgłoszenia realizacji 6 budynków rekreacji indywidualnej wolnostojących parterowych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2, usytuowanych na działce nr ewid. 1712/11 w miejscowości [...].

Podstawą zgłoszonego sprzeciwu było nieuzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym do tego terminie wszystkich wskazanych braków. Organ I instancji stwierdził, że skarżący skorygował na wezwanie organu ilość budynków do realizacji, podając ostateczną liczbę 6, jednak w bilansie terenu podane wskaźniki w kilku miejscach nadal dotyczyły 12 budynków. Występowały zatem wątpliwości co do rzeczywistego zamierzenia, a ponadto wskazany w opisie kąt nachylenia dachu 30 º nie pokrywał się z dołączonym do zgłoszenia rysunkiem, na którym zaznaczono kąt nachylenia dachu 39º. Dodatkowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę na braki dotyczące: nie wskazania na szkicu istniejącego wjazdu ( oznaczenie tylko w legendzie), dojazdu do zbiornika bezodpływowego, jak również brak podpisu inwestora pod rysunkami i opisami, pomimo tego, że postanowienie, którym wezwano inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia wymieniało te braki.

W opozycji do organów skarżący twierdził, że wywiązał się z nałożonych obowiązków. W wyznaczonym terminie przedstawił wymagane dokumenty. Wątpliwości, na które zwracają uwagę organy stanowią, w jego ocenie, omyłki pisarskie i rachunkowe, które nie uzasadniają wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto twierdzi, że wezwano go do uzupełnienia dokumentów, które nie są wymagane przepisami prawa budowlanego ani ustaw szczególnych, a nie wezwano do złożenie dodatkowych wyjaśnień na podstawie art. 50 k.p.a., tak jak uczyniono to choćby w przypadku sprecyzowania liczby budynków. Zarzucił organom przeprowadzenie postępowania z naruszeniem szeregu powołanych przepisów k.p.a.

Przed przystąpieniem do kontroli merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd postanowił odnieść się do terminu, w którym organ może wnieść sprzeciw. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. termin ten to 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.

Nie budzi wątpliwości, że wskazany w przepisie termin jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przedłużany, skracany czy też zawieszany. Jest to termin, tak dla organu, jak i dla strony. Dla strony oznacza wymóg powstrzymania się od realizacji inwestycji do czasu jego upływu, dla organu oznacza maksymalny termin do wniesienia sprzeciwu, i utratę prawa do jego wniesienia po jego upływie. Jedynie wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 5 c P.b., tj. wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia przerywa zgodnie z art. 30 ust. 5d bieg tego termin.

W orzecznictwie NSA, które ukształtowało się na tle poprzednio obowiązującej treści przepisu wypracowano stanowisko zgodnie, z którym termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowego od dnia złożenia brakujących dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego wyznaczonego postanowieniem terminu ( patrz wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 115/10, te i wszystkie powołane w sprawie wyroku dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orezczenia.nsa.gov.pl). Wyroki te dotyczyły stanu prawnego, w którym nie obowiązywał art. 30 ust. 5d P.b. Przepis ten został dodany ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Treść tego przepisu zdaje się kontynuować linię orzeczniczą sądów. Zgodnie z jego brzmieniem: nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. NSA w wyroku z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1282/18 powołując się na wyżej cytowane orzeczenia wskazał, że przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu powoduje, że termin ten biegnie na nowo od dnia uzupełnienia dokumentów, bądź od upływu końcowego terminu wyznaczonego do ich uzupełnienia.

Na tle sprawy kwestia zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia sprzeciwu wygląda następująco. Inwestor złożył zgłoszenie 23 lipca 2020 r., od którego to dnia należało liczyć 21 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu przez organ. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. organ działając na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. wezwał inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów zgłoszenia. Z tym też dniem nastąpiło przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. W dniu 17 sierpnia 2020 r. inwestor skorygował wniosek. Zatem [...] sierpnia 2020 r. nastąpiło przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, który na nowo rozpoczął bieg w dniu 17 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego zgłoszenie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji [...] sierpnia 2020 r. nastąpiło z zachowaniem terminu 21 dni. Bez znaczenia pozostaje przy tym skierowanie do skarżącego na podstawie art. 50 k.p.a dodatkowego wezwania. Wezwanie skierowano 21 sierpnia 2020 r. W związku z podaniem w nim nieznajdujących na tym etapie procedury zgłoszeniowej przepisów k.p.a., nie mogło wpłynąć na przesunięcie terminu do wniesienia sprzeciwu.

Przechodząc do oceny merytorycznej wyjaśnić należy, że w sprawie bezsporne jest, że zgłoszone do realizacji budynki w ostatecznie sprecyzowanej liczbie - 6, nie wymagały pozwolenia na budowę. Wystarczającą była procedura zgłoszeniowa. Nie ma również wątpliwości, że inwestycja dotyczy 6 identycznych budynków o wymiarach 5x7m, posadowionych na ławach i stopach fundamentowych betonowych zbrojonych, wyposażonych w instancję wody, kanalizację sanitarną, wentylację i instalację elektryczną. Działka, na której mają powstać ma powierzchnię 3603 m2.

Organy prawidłowo wskazały jako podstawę prawną rozstrzygnięć przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Na podstawie art. 29 ust. 2a P.b. we wskazanym wyżej brzmieniu: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Realizacja takiej inwestycji wymaga zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.

Zgodzić należy się z organem II instancji, że zgłoszenie nie jest wnioskiem ( podaniem ) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymagałby załatwienia jako sprawa administracyjna. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwykłą czynnością materialno - techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do jego wydania ( e-komentarz do art. 30 P.b. pod redakcją Alicji Plucińskiej -Filipowicz i Marka Wierzbowskiego). Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 58/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 629/17, wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 679/17). Stąd nieprawidłowo w wezwaniu z dnia 21 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji powołał podstawę prawną wezwania do uzupełnienia zgłoszenia - art. 50 k.p.a.

Natomiast podnoszone w skardze i w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wymogi formalne zgłoszenia określa art. 30 ust. 2 i n. P.b.

Zgodnie z art. 30 ust 2 P.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

3. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. (...).

W ten sposób ustawodawca doprecyzował wymagania formalne związane ze zgłoszeniem wykonywania robót i obiektów budowlanych. Użyte w przepisie sformułowanie "w zależności od potrzeb" nie oznacza, że wymóg dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ. Swobodę a zwłaszcza dowolność takiego uznania ogranicza wymóg odwołania się do wiedzy technicznej przy dokonywaniu oceny w tym zakresie. Organ ten będzie również oceniał, czy dostarczone szkice lub rysunki są właściwe, ponieważ zagadnienie to zostało poddane uznaniu administracyjnemu przez użycie wyrazu "odpowiednie". Nie muszą być one przy tym sporządzone w odpowiedniej formie, w szczególności przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W zależności od charakteru i rodzaju inwestycji organ może określić także inne wymogi niż te, które zostały wymienione w omawianym przepisie ( e-komentarz pod redakcją Alicji Plucińskiej -Filipowicz i Marka Wierzbowskiego). Organ jest zobowiązany sprawdzić, czy wszystkie wymagania, w tym co do dokumentacji, inwestor spełnił. Jeżeli tak się nie stało, w pierwszej kolejności organ powinien umożliwić zgłaszającemu dokonanie koniecznych uzupełnień. W pewnych sytuacjach może zachodzić konieczność ustalenia dłuższego okresu na dokonanie wymaganych czynności, a nawet przedłużenia, na wniosek zgłaszającego, terminu do uzupełnienia zgłoszenia.

Ratio legis wprowadzonej do P.b. instytucji zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych, jest zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany regulacji, było doprowadzenie do uproszczenia a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08 ). Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez organ, czy zamierzone budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane czy też powinien on nie dopuścić do ich realizacji. Dlatego też składany przez inwestora wniosek powinien zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 14.01.2011 r., II OSK 2075/09, wyrok WSA w Warszawie z 17.01.2008 r., VII SA/Wa 1697/07). Sprzeciw organu administracji uregulowany w ust. 5 art. 30 P.b. jest rozwiązaniem wyjątkowym, ograniczającym przyspieszony i uproszczony tryb uzyskiwania akceptacji zamierzenia budowlanego.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu nie może być wydane bez uprzedniego przeprowadzenia procedury zmierzającej do skompletowania zgłoszenia. Dopiero ocena kompletnego zgłoszenia pozwala na stwierdzenie, czy zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu. Niezastosowanie się, względnie wadliwe zastosowanie się do wezwania organu do uzupełnienia zgłoszenia wyłącza możliwość wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. wezwał inwestora do:

1. przedłożenia poprawnie wypełnionego zgłoszenia poprzez:

• skorygowanie nazwy budynku zgodnie z zapisem w art. 29 ust. 1 pkt 2a tj. wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 przeznaczonego do okresowego wypoczynku,

2. przedłożenia poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane (druk B-3), wpisanie w pkt 3 zgodnie z pouczeniem nazwy jednostki ewidencyjnej, obrębu ewidencyjnego i numeru ewidencyjnego działki, której dotyczy zgłoszenie z numerami TERYT (krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju) tj. 180108 5 [...] / 0001 [...] /1712/11,

3. przedłożenia opisu projektowanego przedsięwzięcia zawierającego niżej wymienione informacje:

• program funkcjonalny dla przedmiotowych budynków rekreacji indywidualnej, (ile osób będzie przebywać w każdym budynku, czy budynki będą ogrzewane),

• skorygowanie opisu technicznego do zgodności z zapisami w zgłoszeniu. W opisie napisano, że budynki będą wyposażone w instalację wentylacyjną oraz elektryczną oświetleniową (w zgłoszeniu napisano instalacja wodna, kanalizacji sanitarnej, elektryczna),

• przedłożenie bilansu ścieków z projektowanych budynków, ponieważ napisano, że ścieki będą odprowadzane do bezodpływowego zbiornika na ścieki, (należy podać jego pojemność, okres (częstotliwość) opróżniania, oraz zaznaczenie, że projektowany zbiornik, realizowany będzie według odrębnego opracowania,

• podanie obszaru podlegającego przekształceniu w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, 

• skorygowanie kubatury projektowanych budynków rekreacji indywidualnej,

ponieważ podano że kubatura jednego budynku wynosi

258 m3, (wg organu podana kubatura jest znacznie za duża),

• przedłożenie szkicu lokalizacyjnego zawierającego miedzy innymi:

- wskazanie wjazdu na działkę,

- wrysowanie dróg dojazdowych i dojść do projektowanych budynków,

- wrysowanie projektowanych przyłączy wodociągowych do budynków,

- wrysowanie projektowanego zbiornika bezodpływowego wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, ze wskazaniem dojazdu do zbiornika celem opróżnienia,

- wrysowanie wewnętrznych linii zasilających do złącza kablowego (pomiarowego) oraz opisanie sposobu przyłączenia projektowanych obiektów do sieci elektroenergetycznej z zaznaczeniem, że projektowany przyłącz elektroenergetyczny będzie realizowany według odrębnego opracowania,

- wskazanie na szkicu sytuacyjnym projektowanych tarasów, oraz uzupełnienie o legendę wskazującą elementy istniejące i projektowane wraz z wymiarami,

- wskazanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla użytkowników budynków (§18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - j.t. - Dz. U. z 2018 r. poz. 1065),

- wskazanie miejsca gromadzenia odpadów stałych,

- wskazanie na rzucie parteru miejsca dokonania przekroju,

- wszystkie rysunki i opisy należy podpisać,

w terminie do dnia 28.08.2020 r.

W odpowiedzi inwestor skorygował wniosek poprzez między innymi dokonaną zgodnie z żądaniem organu zmianę "nazwy budynku" jako, wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidulanej o powierzchni do 35 m2 przeznaczonego do okresowego wypoczynku, przedłożył poprawnie wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane( pkt 2 wezwania) i opis projektowanego przedsięwzięcia zawierającego program funkcjonalny dla przedmiotowych budynków rekreacji indywidualnej; udzielił odpowiedzi co do ilości osób, które mogą przebywać w budynku -3, a także informacji dotyczącej ogrzewania budynków, ich wyposażenia w instalację wodną, kanalizację sanitarną, wentylacyjną oraz elektryczną; wyjaśnił, że budynki będą ogrzewane za pomocą ogrzewania elektrycznego, przedłożył bilans odprowadzanych ścieków, ilości ścieków bytowo -gospodarczych, ilości ścieków dla 12 budynków; podał wskaźnik zabudowy; skorygował kubaturę z podanej w zgłoszeniu 258 m3 na 126 m3; przedłożył zgodnie z żądaniem szkic lokalizacyjny; wyrysował przyłącz wodociągowy, projektowanego zbiornika bezodpływowego wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej; wrysował wewnętrzne linie zasilające do złącza kablowego oraz sposobu przyłączenia projektowanych obiektów do sieci elektroenergetycznej z zaznaczeniem, że projektowany przyłącz elektroenergetyczny będzie realizowany według odrębnego opracowania; wskazał miejsca postojowe.

Wątpliwości organu I instancji wzbudziła wyłącznie zgłoszona ilość projektowanych wolnostojących budynków. Organ pierwszej instancji zwrócił bowiem uwagę na to, że w uzupełnieniu zgłoszenia inwestor wskazał, że zostanie rozpoczęta budowa wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidulanej o powierzchni zabudowy do 35 m2, podczas gdy załączony szkic obejmował 12 takich budynków, w związku z powyższym działając na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał skarżącego do podania w terminie do 8 września 2020 r. jednoznacznej ilości projektowanych wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidulanej o powierzchni zabudowy do 35 m2 przeznaczonych do okresowego wypoczynku, zaznaczając, że nie zgłoszenie wyjaśnień w wyznaczonym do tego terminie skutkować będzie wydaniem decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi skarżący wskazał, że realizacja zamierzenia dotyczy sześciu budynków, jednocześnie dołączył mapę do celów projektowych z projektem usytuowania poszczególnych projektowanych budynków rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami oraz opisem technicznym.

Zgłaszając sprzeciw organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie inwestor sprecyzował ilość budynków do realizacji jednak nadal niektóre dane zostały nie zmienione i dotyczą 12 budynków, jak wskaźnik zabudowy 420 (12x35)/3603, czy kąt nachylenia dachu, który w opisie wynosi 39º, na rysunku 30 º.

Organ drugiej instancji utrzymując sprzeciw w mocy dodatkowo zauważył brak wskazania na szkicu istniejącego wjazdu, dojazdu do zbiornika bezodpływowego, brak podpisu inwestora pod rysunkami czy opisami, pomimo wezwania do uzupełnienia powyższych braków organu pierwszej instancji w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r., na które to braki nie zwracał uwagi organ pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu stanowisko organu II instancji jest co najmniej przedwczesne.

Upływ 21 dniowego terminu nie oznacza, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak było w niniejszej sprawie. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 P.b. powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Organ odwoławczy władny jest natomiast utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., może także umorzyć postępowanie odwoławcze, jeśli np. odwołanie wniosła osoba niemająca przymiotu strony (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), traci kompetencje do wydania decyzji reformatoryjnej o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i orzeczeniu w tym zakresie o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może również wydać kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Rodzaj decyzji uzależniony jest od wyników postępowania, w tym przed organem odwoławczym. Czyli w sytuacji gdy organ II instancji nie ma wątpliwości co do ustaleń organu I instancji utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy ma wątpliwości przeprowadza postępowanie uzupełniające i w zależności od jego wyników utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy, bądź ją uchyla i umarza postępowanie.

W niniejszej sprawie organ skorzystał z pierwszej opcji przy czym istniejące w sprawie wątpliwości, bez podjęcia próby ich wyjaśnienia, rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego.

Analiza akt sprawy wskazuje, że inwestor współpracował z organem pierwszej instancji dążąc do wyjaśnienia zamiaru inwestycyjnego. Odpowiadał na kierowane żądania, a nie wyjaśnienie ostatecznie wszystkich wątpliwości nie było wynikiem jego zaniechania, lecz mogło wynikać z nie dość precyzyjnego żądania organu. Wskazać bowiem należy, że to zgodnie z pkt 1 żądania organu I instancji inwestor skorygował nazwę budynku zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a jako wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 przeznaczony do okresowego wypoczynku. Żądanie dodatkowych wyjaśnień dotyczyło wyłącznie liczby planowanych do realizacji budynków. W takiej sytuacji w ocenie Sądu inwestor miał prawo myśleć, że skoro organ wzywa go do sprecyzowania ilości planowanych budynków, wobec dostrzeżonych wątpliwości, to pozostałe braki zostały usunięte w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy organ nadal widział wątpliwości, bądź rozbieżności powinien był zgodnie z wcześniejszymi uwagami wezwać inwestora do ich wyjaśnienia, w oparciu o art. 30 ust. 5c P.b.

Dodatkowo należy stwierdzić, że zgłaszane przez organ pierwszej instancji wątpliwości częściowo mogły zostać wyjaśnione na podstawie przedłożonych dokumentów. W tym np. wskaźnik zabudowy kwestionowany. W sprawie nie zmieniła się bowiem powierzchnia działki 3603 m2 ani też powierzchnia każdego planowanego do zabudowy budynku. W świetle powyższego wskaźnik ten mógł zostać łatwo wyliczony. W ocenie Sądu również kwestia kąta pochylenia dachu nie stanowiła zagrożenia dla ładu przestrzennego wymagającego konieczności zgłoszenia sprzeciwu. Ewentualne wątpliwości Sądu budziła kwestia bilansu ilości odprowadzanych ścieków ustalona dla 12 budynków. Zapewnienie jednak inwestora, że zużycie wody ( któremu dopowiada ilość odprowadzanych ścieków) mieści się w przeciętnych normach zużycia powoduje, że również w tym zakresie nie zgłoszenie sprzeciwu przez organ nie spowodowałoby powstania jakiegokolwiek zagrożenia.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji zastosował rygorystyczny instrument, niweczący zgłoszenie skarżącego i spowalniający proces budowlany bez mocnego osadzenia stanowiska w materiale dowodowym, a organ drugiej instancji pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów i obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania ograniczył się wyłącznie do oceny stanowiska organu pierwszej instancji, naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 w z. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ewentualne wątpliwości organu drugiej instancji mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu przed tym organem. Na nim spoczywał ciężar rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania art. 136 k.p.a. Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu skutkował niemożnością orzekania przez ten organ reformatoryjnie, ale nie zwalniał organu z obowiązku orzekania merytorycznie, czego w sprawie zabrakło. Organ drugiej instancji, pomimo zgłoszonych zarzutów, nie wyjaśnił w sposób dostateczny zasadności skierowanego do skarżącego żądania uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., zwłaszcza tych, które dodatkowo wytknął i nie skonfrontował ich z przepisami technicznymi. Całkowicie nie wyjaśniona pozostała kwestia ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ drugiej instancji odniósł się do tego zdawkowo uznając za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji o przesłaniu pisma informującego w tym zakresie do organu nadzoru budowanego. Tymczasem ewentualne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego może stanowić samodzielną podstawę do zgłoszenia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 P.b. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego, nie powoduje wadliwości zaskarżonej decyzji. ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 2015 r. sygn. II OSK 1940/13). Jak wyjaśnił NSA zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a co istotne, przedmiot sprawy i skutek wywołany decyzją I i II instancji pozostaje nadal ten sam.

Podsumowując organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązujący go do ponownej wszechstronnej oceny sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie przeprowadzenie postępowania w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i w zależności od jego wyników utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, bądź uchylenie i umorzenie postępowanie w sprawie.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2, 209 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).