IV SA 4025/03 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-08-31	
Data wpływu	2003-10-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	A. Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Janina Kosowska
Marzenna Glabas /przewodniczący/	
Symbol z opisem	615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Janina Kosowska Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A i Stowarzyszenia B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - - oddala skargi.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 listopada 2002r. Nr "[...]" Burmistrz M., po rozpatrzeniu wniosku C S.A. w O., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z niezbędną siecią infrastruktury technicznej na działkach nr 5-25, 5-26 przy ul. "[...]" w M.

Pismem z dnia 18 lutego 2003r. pełnomocnik Stowarzyszenia B oraz Stowarzyszenia A w M. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o dopuszczenie tych stowarzyszeń jako organizacji społecznych do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania

terenu - budowy pawilonu handlowego przy ul. "[...]" w M. Wniosek uzasadniono i celami statutowymi stowarzyszeń, gdyż budowa supermarketu narusza interes kupców i

handlowców zrzeszonych w tych organizacjach. Jako podstawę prawną żądania wskazano art.

31 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie w dniu 6 marca 2003r. pełnomocnik obu stowarzyszeń oświadczył, iż

pismo z 18 lutego 2003r. należy potraktować jako żądanie wznowienia postępowania w

sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. "[...]" w

oparciu o przesłankę z art. 145 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 5 maja 2003r., Burmistrz M.,

działając na podstawie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił

uchylenia własnej decyzji z dnia 27 listopada 2002r. ustalającej warunki zabudowy i

zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z

niezbędną siecią infrastruktury technicznej na działkach nr 5-25, 5-26 przy ul. S. w M.

W uzasadnieniu podał, że planowana inwestycja w przedmiocie zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w zgodności z ustaleniami obowiązującego planu dla tego terenu. Zapis w planie określa teren objęty wnioskiem jako "teren zabudowy wielorodzinnej i usług nieuciążliwych" i zamierzona inwestycja jest zgodna z takim przeznaczeniem w planie. Podniósł, że odmowa ustalenia warunków zabudowy mogłaby nastąpić tylko w przypadku wskazania konkretnych przepisów prawa, z którymi inwestycja pozostawałaby w sprzeczności, zaś ochrona podmiotów gospodarczych skupionych w stowarzyszeniach musi wynikać z określonych norm prawnych, nie zaś na drodze eliminowania ewentualnej konkurencji.

Od decyzji tej w terminie odwołał się S. S. działający w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa przez Stowarzyszenie B oraz Stowarzyszenia A w M. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 146 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 6 Kpa w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji wbrew przepisom prawa,

- art. 7 i art. 9 poprzez nie doręczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 listopada 2002r. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki wbrew treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, iż z uwagi na wskazane naruszenia prawa, wydanej decyzji należy postawić również zarzut nieważności określony w art. 46 tej ustawy, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji tej odwołanie złożył również inwestor – C S.A w O., który zarzucił jej naruszenie art. 145 Kpa poprzez przyjęcie, iż organizacje społeczne mogły żądać wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że nie brały w nim udziału bez własnej winy, gdy nie przejawiły w tym zakresie wymaganej inicjatywy oraz naruszenie art. 31 Kpa poprzez dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której cele statutowe nie są powiązane merytorycznie z przedmiotem tej sprawy, jak również nie przemawia za tym interes społeczny. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 23 lipca 2003r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 151 w związku z art. 105 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm) uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołań i umorzyło wznowione przez organ I instancji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanego zamierzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powołując się na art. 146 § 2 Kpa, zgodnie z którym odmowa uchylenia decyzji po przeprowadzeniu wznowionego postępowania jest możliwa tylko w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie zaistniały powodu uzasadniające wznowienie postępowania, o których

mowa w art. 145 § l lub 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ten uznał istnienie przesłanki określonej w art. 145 § l pkt 4 Kpa, na którą powoływały się oba stowarzyszenia. W takim przypadku, przy zaistnieniu okoliczności wymienionych w art. 146 § 2 Kpa niezbędne byłoby podjęcie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa w oparciu o art. 151 § 2 Kpa, z jednoczesnym wskazaniem okoliczności z powodu których nie uchylono tej decyzji, nie zaś wydanie decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji.

Niezależnie od wskazanego naruszenia prawa wyjaśniono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działek nr 5-25 i 5-26 przy ul. S. w M. dla planowanej budowy pawilonu handlowego z niezbędną infrastrukturą techniczną zakończone ostateczną decyzją z dnia 27 listopad 2002r. wszczęte zostało na wniosek Spółki Akcyjnej C w O. Organizacja społeczna może, powołując się na art. 31 § l Kpa, w sprawie dotyczącej innej osoby występować m. in. z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś organ administracji publicznej uznając to żądanie za uzasadnione wszczyna takie postępowanie z urzędu. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej wszczyna się wprawdzie na żądanie strony lub z urzędu, to jednakże z art. 145 § l pkt 4 i art. 145 a Kpa wynika, że z uwagi na wskazane przesłanki wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Wyjaśniono, że niedopuszczalne było w niniejszej sprawie wznowienie postępowania na żądanie Stowarzyszenia A w M. i Stowarzyszenia B w M. w oparciu o art. 145 § l pkt 4 Kpa, gdyż organizacja społeczna nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 27 listopada 2002r.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika Stowarzyszenia A w M. i Stowarzyszenia B w M., który wniósł o jej uchylenie. Zarzucił jej naruszenie:

- art. 105 § l Kpa poprzez umorzenie postępowania w sytuacji braku ku temu podstaw,

- art. 142 Kpa poprzez rozstrzyganie o zasadności nie zaskarżonego przez skarżących postanowienia o wznowieniu postępowania,

- art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się,

- art. 145 § l pkt 4 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony i uznanie, iż nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

- art. 10 i art. 28 Kpa poprzez bezpodstawne pozbawienie stron udziału w postępowaniu.

Podniósł, iż przyczyną umorzenia postępowania przez Kolegium było uznanie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie mogą w związku z tym żądać wznowienia postępowania w tym zakresie. Ocena ta jest jednak nietrafna, a ponadto wykracza poza zakres zaskarżenia, gdyż tej okoliczności skarżący nie kwestionowali w postępowaniu odwoławczym, zaś organ I instancji uznał skarżących za stronę postępowania. Fakt posiadania przez skarżących przymiotu strony nie powinien być badany, gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji wykluczało potrzebę wykazywania przez skarżących przymiotu strony i z tej przyczyny Kolegium naruszyło art. 139 Kpa, bowiem wydało decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Zarzucił nadto, iż nie zostały wykazane przesłanki, które umożliwiły wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Kolegium nie miało także prawa badania zasadności wznowienia postępowania w tej sprawie, gdyż niezaskarżalne postanowienie badane jest w postępowaniu odwoławczym jedynie w sytuacji zaskarżenia postanowienia w odwołaniu od decyzji, strona zaś w odwołaniu nie składała takiego wniosku. Podkreślił, że skarżący wbrew twierdzeniu organu odwoławczego posiadają przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja w tym zakresie ma charakter szczególny, zaś w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przesądzono, iż stroną postępowania w tym zakresie mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio - wywołując dla nich uciążliwe skutki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, iż skarżący nie byli jedyną stroną, która wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, gdyż odwołanie złożyła także Spółka C w O. na rzecz której nastąpiło ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyzją z dnia 27 listopad 2002r. To inwestor wskazując na art. 142 i art. 31 Kpa zakwestionował dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznych, których cele statutowe nie są po wiązane merytorycznie z przedmiotem sprawy administracyjnej i nie przemawia za tym interes społeczny, wobec czego wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Z tych też powodów zarzut dotyczący naruszenia art. 139

Kpa jest nietrafny, gdyż o ewentualnym naruszeniu zakazu reformationis in peius można byłoby mówić w sytuacji gdyby postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane tylko przez skarżące stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm).

Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Na wstępie należy ocenić zarzut skarżących w przedmiocie naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm) stanowiącego podstawową gwarancję prawa obrony strony. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwo zatem od zakazu reformationis in peius oparte może być na dwu rozłącznych kryteriach rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Nie może budzić wątpliwości, iż zakaz powyższy działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się, jeżeli występuje wielość stron i tylko jedna wniosła odwołanie to pozostałe strony, które nie wystąpiły z odwołaniem nie mogą powoływać się na ten przepis. W sytuacji, gdy odwołanie od decyzji złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne nie można skutecznie powoływać się na naruszenie zasady reformationis in peius, skoro uwzględnienie żądania jednej strony - w niniejszej sprawie A S.A. w O. - jest równoznaczne z nie uwzględnieniem żądania drugiej strony -

Stowarzyszenia A i Stowarzyszenia B w M. Związanie w tym przypadku zasadą wyrażoną w art.139 Kpa uniemożliwiałoby wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie skoro każde podjęte rozstrzygniecie skutkowałoby pogorszeniem sytuacji jednej ze stron o sprzecznych interesach.

Nadto Sąd w niniejszej sprawie stwierdził istnienie przesłanki wyłączającej obowiązywanie zasady reformationis in peius, gdyż decyzja organu I instancji rażąco naruszyła art. 145 § l pkt 4 w zw. z art. 147 (zdanie drugie) Kpa. W myśl tych przepisów postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W sprawie poza sporem jest okoliczność, że organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z niezbędną siecią infrastruktury technicznej na działkach nr 5-25, 5-26 przy ul. "[...]" w M. na wniosek złożony przez skarżące Stowarzyszenia. Jako podstawę prawną swojego działania w tej sprawie powołały w piśmie z 18 lutego 2003r. art. 31 § l pkt 2 Kpa i zażądały dopuszczenia do toczącego się postępowania, bowiem planowana inwestycja narusza interes kupców i handlowców skupionych w tych organizacjach.

W momencie złożenia tego wniosku postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji zostało już zakończone ostateczną decyzją Burmistrza M. z dnia 27 listopada 2002r. Nr "[...]" W toku tego postępowania przed organem I instancji skarżące Stowarzyszenia nie występowały o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu na prawach strony, bądź też jako strony tego postępowania.

Stosownie zaś do art. 31 § l pkt 2 Kpa organ administracji publicznej, może w sprawie dotyczącej innej osoby dopuścić organizację społeczną do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, przy czym organizacja uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony - § 3 tegoż przepisu. Nie oznacza to jednak, że pojęcie "organizacji działającej na prawach strony" jest tożsame z pojęciem "strony" w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 Kpa, natomiast organizacja uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, jeżeli sprawa dotyczy innej osoby i jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Istnieje zatem oczywista różnica między stroną postępowania a działaniem w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Z akt sprawy wynika natomiast w

sposób nie budzący wątpliwości, że skarżące Stowarzyszenia składając wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie powoływały się na zapisy statutów uzasadniające w ich ocenie udział w postępowaniu organizacji społecznej, nie zaś na swój udział jako strony postępowania.

W art. 147 w zdaniu drugim Kpa zapisano ograniczenie w zakresie podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 145 § l pkt 4 oraz art. 145 a Kpa tylko do żądania pochodzącego od strony postępowania. Żądanie organizacji społecznej - skarżących Stowarzyszeń - nie mogło być uznane za wniosek o wznowienie postępowania. Skoro bowiem na żądanie organizacji społecznej działającej na prawach strony organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu - art. 31 § 2 Kpa, to wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 4 Kpa na skutek wniosku pochodzącego od organizacji społecznych stanowiło rażące naruszenie prawa.

Wyjaśnić należy również skarżącym, iż organ odwoławczy nie naruszył art. 142 Kpa, poprzez dokonanie oceny zasadności postanowienia o wznowieniu postępowania w tej sprawie, skoro żądaniem tym nie były objęte odwołania skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. było bowiem zobowiązane do takiego działania zarówno treścią odwołania C S.A. w O., jak i brzmieniem art. 138 Kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę / wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 ONSA 1997, Nr l, póz. 35, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. akt IV SA 385/87, niepublikowany/. Zatem organ odwoławczy miał obowiązek nie tylko uwzględnić zarzuty odwołań złożonych przez skarżące ale także zarzuty odwołania inwestora, który od początku wszczęcia postępowania wznowienionego podnosił brak podstawy prawnej do takiego działania na skutek wniosku skarżących Stowarzyszeń oraz konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 105 § l Kpa, bowiem skoro po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ustalono, że Stowarzyszenie B w M. i Stowarzyszenie A. w M. nie miały legitymacji do żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § l pkt 4 Kpa z przyczyn podmiotowych to zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.