Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 331/18 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. II SA/Ke 331/18, oddalił skargę H. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania H. Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., w gminie B., składającej się z działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 3,0700 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność skarżącego, poprzez zezwolenie, w drodze decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], Zakładowi Energetycznemu [...], na wejście na tereny prywatne w związku z budową linii energetycznej 400 kV relacji K. - O. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. poz. 94 ze z.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacja szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Natomiast stosownie do art. 36 ust. 1 tejże ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35, strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia. W razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Natomiast jako aktualną podstawę prawną do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji gdy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "u.g.n.", nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, Wojewoda Świętokrzyski wskazał art. 129 ust. 5 u.g.n. wyjaśniając zarazem, że przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumiane pojęcie wywłaszczenia.

Organ odwoławczy za kwestię sporną w niniejszej sprawie uznał ustalenie czy skarżący posiada legitymację do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie na jego rzecz odszkodowania z tytułu wybudowania na przedmiotowej nieruchomości linii elektroenergetycznej. Wskazał, że w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w B. wspomnianej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r., skarżący nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, wobec tego nie był osobą, która poniosła szkodę wywołaną budową linii elektroenergetycznej. Skarżący nabył prawo m.in. do działki nr [...] na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 20 stycznia 1989 r. W związku z tym Wojewoda podał, że w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po J. Z. i J. Z. lub aktu poświadczenia dziedziczenia po tych osobach, który uprawniałby do wystąpienia z żądaniem odszkodowania. W odpowiedzi pismem z dnia 1 września 2017 r. organ został poinformowany, że nie ma fizycznej możliwości uregulowania spraw spadkowych po J. i J. małżonkach Z. W ocenie pełnomocnika skarżącego brak dokumentów spadkowych po ww. osobach nie ma jednak żadnego znaczenia, bowiem regulacje art. 553 i art. 554 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny dają skarżącemu prawo do skutecznego ubiegania się o ustalenie na jego rzecz odszkodowania.

Wojewoda nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i uznał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wypłata odszkodowania może nastąpić tylko i wyłącznie na rzecz osoby wywłaszczonej. Wyjaśnił, że orzecznictwo i doktryna nie wykluczają możliwości ubiegania się o odszkodowanie przez następcę prawnego wywłaszczonego właściciela ale wyłącznie pod tytułem ogólnym, o ile wywłaszczony właściciel należnego odszkodowania nie uzyskał. Uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane tylko w drodze sukcesji uniwersalnej (spadek), bowiem prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków osoby wywłaszczonej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wyjaśnił, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje wywłaszczony, jest wynikiem legalnego działania administracji i to właśnie różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że umowa przekazania gospodarstwa rolnego sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1989 r. Nr [...], na podstawie której skarżący nabył prawo do działki nr [...], nie daje legitymacji do ubiegania się o ustalenie na jego rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia praw do przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł H. Z. zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 553 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że bezspornym w sprawie było, że Naczelnik Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na wejście na tereny prywatnych nieruchomości położonych w gminie B. na odcinku w obrębie sołectw W., A., W., B., R. i M., przewidzianych pod budowę linii elektroenergetycznej 400 kV K. – O. Inwestycja ta objęła swoim zakresem m.in. nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działka nr [...]. Bezspornym było również, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1984 r. sygn. akt [...], w sprawie uregulowania własności gospodarstwa rolnego, J. Z. i J. Z. stali się z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. właścicielami gospodarstwa rolnego położonego w B. o powierzchni 3,8400 ha, składającego się m.in. z działki oznaczonej na mapie nr [...] nr [...]. Następnie umową przekazania gospodarstwa rolnego zawartą w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 268 ze zm.), sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1989 r. Nr [...], J. i J. małżonkowie Z. przekazali nieodpłatnie na własność synowi H. Z. gospodarstwo rolne położone w B., składające się m.in. z działki nr [...].

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że tego rodzaju przekazanie całości gospodarstwa rolnego dotyczyło również praw związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa, a zatem także roszczenia o odszkodowanie za obciążenie działki linią energetyczną, Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, bowiem zasady przyznawania odszkodowania za tego rodzaju ingerencję w prawo własności określa art. 128 ust. 4 u.g.n. Regułą przy tym jest, że w przypadku ograniczenia przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, co wynika z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu także w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma przy tym zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jest osoba wywłaszczona, czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Poza tym także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną, co wynika z zasad ogólnych prawa. Sąd podkreślił, że taki krąg podmiotów legitymowanych, jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do żądań zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, czy też ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem, przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych, i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w toku postępowania skarżący, w odpowiedzi na wezwanie Wojewody do przedłożenia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po J. Z. i J. Z. lub aktu poświadczenia dziedziczenia po tych osobach wskazał, że nie ma fizycznej możliwości uregulowania spraw spadkowych po J. i J. Z.

W ocenie Sądu I instancji brak jest również podstaw do przyjęcia, że umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego doprowadziła do przeniesienia na skarżącego także roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Umowa przekazania gospodarstwa rolnego zawarta została pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1982 r. Nr 40, poz. 268 ze zm.). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 55 tej ustawy, następca przejmował gospodarstwo rolne z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa. Umowa była specyficznym przeniesieniem własności gospodarstwa rolnego. Przeniesienie własności w tym trybie nie miało charakteru sukcesji uniwersalnej, skoro umowa dotyczyła zindywidualizowanej nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, a przejęcie praw i obowiązków dotyczyło jedynie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji podkreślił, że przepis powyższy koresponduje z powoływanym przez skarżącego art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za takowe prawa uważa się na przykład umowy ubezpieczenia, kontraktacji czy dostawy. Sąd stwierdził, że prawo do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości związane z budową linii energetycznej, nie może być uznane za prawo związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślił przy tym, że w samej umowie przekazania nie zawarto odrębnego zapisu dotyczącego przekazania samego roszczenia o takie odszkodowanie.

Ponadto Sąd podał, że za sam fakt i okres późniejszego (dalszego) utrzymywania urządzeń na nieruchomości nie przysługuje jej aktualnemu właścicielowi odrębne odszkodowanie (które przybierałoby w takim przypadku postać swoistego wynagrodzenia za korzystanie z jego nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego). "Nowe" odszkodowanie może przysługiwać aktualnemu właścicielowi nieruchomości tylko za ewentualne szkody wynikłe w związku z incydentalnym udostępnianiem przezeń nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o czym stanowi art. 124 ust. 6 w zw. z ust. 4 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. Z., zaskarżając go w całości i z zarzucając naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 u.g.n. przez uznanie, że nabywca gospodarstwa rolnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma umocowania do dochodzenia odszkodowania z tytułu wydania wobec działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina B., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], decyzji wywłaszczeniowej przez Naczelnika Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak: [...] pod budowę linii elektroenergetycznej 400 kV K. – O., w związku ze spadkiem wartości nieruchomości w wyniku powyższej o lokalizacji, budowy i zezwolenia na korzystanie z gruntu na potrzeby eksploatacyjne tej linii;

2) art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n. przez bezpodstawne uznanie, że właścicielom, którym ograniczono prawa własności w drodze tzw. małego wywłaszczenia (trwałego ograniczenia prawa własności w związku z przyznaniem przedsiębiorstwu przesyłowemu niewygasających praw do korzystania z gruntu w zakresie eksploatacji wybudowanej linii energetycznej) nie przysługuje prawo do odszkodowania za to właśnie ograniczenie prawa własności;

3) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez odmówienie właścicielom prawa do odszkodowania pomimo dokonanego wywłaszczenia, w szczególności w zakresie obniżenia wartości gruntu w wyniku przyznania przedsiębiorcy niewygasających praw do korzystania z gruntu w zakresie eksploatacji wybudowanej linii energetycznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie powyższego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania, Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić uwagą, że kluczowe znaczenie dla oceny sprawy ma wskazanie kto jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jakkolwiek kwestia ta w określonym zakresie nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych, to uwzględniając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i wyłącznie na ich kanwie udzielając odpowiedzi na postawione powyżej pytanie, należy jednoznacznie wskazać, iż osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a we wcześniejszych uregulowaniach przewidzianą m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona", a więc podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że aktualnie to art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi źródło odpowiedzi na powyższe pytanie. Przepis ten wskazuje, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Wypada skonstatować, że skarga kasacyjna pozbawiona jest zarzutu naruszenia powyższej regulacji, natomiast z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 kwietnia 1975r., kiedy to Naczelnik Gminy B. zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na wejście m.in. na teren położonej w B. działki nr [...] w związku z budową linii energetycznej 400 kV relacji K. – O. Z powyższego punktu widzenia należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżący kasacyjnie nie ma uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia praw do działki nr [...], które nastąpiło w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w czasie gdy nie był jej właścicielem.

Analizując skargę kasacyjną należy także dostrzec, że pozbawiona jest ona zarzutów w zakresie naruszenia przepisów odnoszących się do ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania. Niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, a więc chociażby zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną sprawy niż te, które wskazał Sąd I instancji. Wśród tych okoliczności jest natomiast ustalenie, że skarżący kasacyjnie nie jest ogólnym następcą prawnym osób, które były właścicielami przedmiotowej działki w dniu ograniczenia prawa własności do niej, bowiem jak wskazuje: "brak jest fizycznej możliwości uregulowania spraw spadkowych po J. i J. Z.". Tym samym roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa własności przedmiotowej działki nie przeszło na skarżącego kasacyjnie mocą sukcesji generalnej i nie może stanowić aktualnie podstawy domagania się ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Jakkolwiek powyższa droga uzyskania prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie znalazła zastosowania w niniejszej sprawie, to wypada zgodzić się z Sądem I instancji, że sukcesja generalna po osobie wywłaszczonej jest prawnie skuteczna i powoduje przejście na następcę prawnego uprawnienia do domagania się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 793/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Kolejną okolicznością faktyczną, która nie została podważona zarzutem kasacyjnym i aktualnie stanowi podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku jest ustalenie, że skarżący nie jest następcą singularnym wywłaszczonych właścicieli w zakresie uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną działkę. W konsekwencji również i na tej podstawie nie może dochodzić owego odszkodowania. Tym samym jakkolwiek kwestia cesji uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 793/17, zaś odmiennie wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 1485/06; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1927/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to brak zarzutów kasacyjnych podważających powyższe ustalenie na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, nie pozwala kwestii tej ocenić w toku niniejszego postępowania.

Przechodząc natomiast do zarzutów kasacyjnych należy dostrzec brak staranności przy formułowaniu zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 u.g.n. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł, ustęp) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 129 ust. 5 u.g.n. składa się z trzech punktów o różnej treści normatywnej wskazujących w jakich sytuacjach starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści powyższego zarzutu nie wynika, który z punktów art. 129 ust. 5 u.g.n. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzut te nie nadawał się zatem do rozpoznania.

Wypada także dostrzec, iż w toku badanej sprawy nie było kwestionowane uprawnienie starosty do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacjach opisanych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Zagadnieniem spornym pozostawała natomiast kwestia uprawnienia określonego podmiotu do domagania się odszkodowania za wywłaszczony grunt. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. reglamentując sytuacje, w których starosta jest uprawniony do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie wskazuje kto jest uprawniony do odszkodowania. Dodatkowo wypada zatem dostrzec, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. jest przywołany nieadekwatny do treści sformułowanego zarzutu.

Także jako nieadekwatne do treści zarzutu należy ocenić przywołanie jako naruszonych art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 u.g.n. Powyższe uregulowania również nie odnoszą się do tego kto jest uprawnionym do dochodzenia odszkodowania. Przepisy te reglamentują natomiast prawo starosty do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w razie pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przy czym zasadnie Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że regulacje te znajdują zastosowanie do odszkodowania za ograniczenia prawa własności, w stanach faktycznych powstałych przed wejściem w życie przepisów u.g.n., a więc bez względu na to czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa do nieruchomości zaistniało przed czy po wejściu w życie u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 23/16; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc powyższe przepisy zostały przez autora skargi kasacyjnej uznane za naruszone w taki sposób, który zupełnie abstrahuje od ich treści. Uniemożliwia to potwierdzenie zasadności naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 u.g.n.

Odnosząc się końcowo do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy wskazać, iż zarzut ten nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stąd jakkolwiek na Naczelnym Sądzie Administracyjnym spoczywa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor skargi kasacyjnej nie wskazując formy naruszenia owego przepisu i nie podając motywów jego naruszenia spowodował, że zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie nadawał się do rozpoznania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.