II SA/Wa 730/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-07-17	
Data wpływu	2025-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 154; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na niewykonanie przez PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 454/19 1. wymierza PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. grzywnę w wysokości 10.000 (słownie: dziesięć tysięcy) złotych; 2. przyznaje [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; 3. stwierdza, że bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 454/19 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. zs. w [...] (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd) skargę na niewykonanie przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zs. w [...] (dalej: organ) wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 454/19).

Skarżąca we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do organu o udostępnienie oraz przekazywanie informacji publicznej (informacji sektora publicznego) do ponownego wykorzystywania w postaci rozkładu jazdy pociągów pasażerskich:

w następującym zakresie:

dane statyczne, tj. dane posiadane przez organ w ramach rozkładu jazdy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.) przekazanego przez przewoźników pasażerskich,

dane dynamiczne, tj. dane o realizacji rozkładu opisanego w pkt poprzedzającym, które pozwolą wnioskodawcy udostępniać zarówno planowany ruch pociągów, jak i informacje o opóźnieniach pociągów przewoźników pasażerskich;

w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, przy założeniu, że zakres, częstotliwości przekazywania skarżącej danych w trybie online będzie tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP sp. z o.o. i jego aplikacji, na maksymalny przewidziany prawem okres 12 miesięcy od dnia przyjęcia przez skarżącą oferty warunków ponownego wykorzystywania informacji .sektora publicznego; jednocześnie w przypadku złożenia w ramach oferty projektu - umieszczenie klauzuli umożliwiającej stronom (skarżącej i organowi) ułatwione kontynuowanie/wznowienie usługi udostępnienia i/lub przekazywania na okres kolejnych 12 miesięcy przed upływem terminu obowiązywania umowy;

w celu prowadzenia działalności komercyjnej polegającej na świadczeniu usługi elektronicznej - udostępniania wysokiej jakości informacji o ruchu pociągów pasażerskich, promowania przewozu pasażerskiego koleją w oparciu o dane statyczne z rozkładów jazdy zgromadzonego przez organ w połączeniu z danymi dynamicznymi, tzn. obrazującymi aktualny ruch pociągów pasażerskich w stosunku do zaplanowanych czasów przejazdu poprzez aplikację mobilną lub mobilną stronę internetową wnioskodawcy;

w formie strumieniowania lub pobierania pakietów danych z systemu teleinformatycznego organu w wielkości i częstotliwości nie niższej niż w przypadku udostępniania danych dla aplikacji mobilnej lub mobilnej strony internetowej, o której mowa w pkt nr 2, z użyciem identycznego lub zbliżonego interface'u zastosowanego do udostępniania danych podmiotowi, o którym mowa w pkt 2;

po uprzednim podłączeniu do systemu teleinformatycznego organu z zastrzeżeniem, że parametry przekazywania wnioskowanych informacji nie będą odbiegać od warunków udostępnienia i przekazywania identycznych informacji podmiotowi, o którym mowa w pkt 2.

Wyrokiem z 24 września 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 454/19) WSA w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a wyrokiem z 25 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 2165/21) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną od powyżej przywołanego wyroku.

Organ poinformował [...]lutego 2023 r. skarżącą pismem o znaku [...] datowanym na ten sam dzień, że przedłuża termin na załatwienie sprawy; a nowy termin wyznaczono na [...] kwietnia 2023 r.

Organ udostępnił [...] maja 2023 r. skarżącej w swojej siedzibie (za pokwitowaniem odbioru osobistego) pismo o znaku [...] z [...] marca 2023 r. zawierające ofertę następującej treści:

I. zgoda przewoźników kolejowych na podstawie art. 6 ust. 4 pkt 4 ppkt 4) ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U z 2021 r. poz. 1641 ze zm.; dalej: aktualna u.p.w.) na udostępnienie informacji gromadzonych i przechowywanych w systemach informatycznych organu podlega ograniczeniu w zakresie praw autorskich i praw pokrewnych w rozumieniu przepisów ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2509; dalej: u.p.a.p.p.) oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy z 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz.U. z 2021 r. poz. 386; dalej: u.o.b.d.). Prawa te przysługują m.in. podmiotom innym niż organ, tj. kolejowym przewoźnikom pasażerskim.

W związku z tym wniosek będzie mógł zostać zrealizowany po uzyskaniu przez skarżącą zgód od następujących przewoźników:

- [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

Koleje [...] S.A. (KRS: [...]);

Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

[...] Kolej [...] sp. z o. o. (KRS[...]); - [...] S.A. (KRS: [...]);

[...] Kolej Miejska w [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

[...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

[...] Kolej Miejska sp. z o. o. (KRS: [...]).

Organ udostępni planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich oraz wykonanie tego rozkładu wraz z prognozą tylko tych przewoźników pasażerskich, których zgody zostaną pozyskane przez skarżącą i dostarczone organowi.

II. Zakres, sposób przekazywanych danych

Dane będą przekazywane cyklicznie za pośrednictwem technologii usług sieciowych Web Services przy wykorzystaniu dwóch interfejsów: pierwszym interfejsem będzie udostępniany planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich, drugim interfejsem wykonanie tego rozkładu jazdy wraz z prognozą.

1. Planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich.

• Zakres udostępnianych danych: - nazwa przewoźnika; - numer zamówienia; - numer pociągu; - numer pociągu międzynarodowy (jeżeli występuje); - nazwa pociągu (jeżeli występuje); - relacja pociągu; - relacja międzynarodowa pociągu (jeżeli występuję);

kategorie handlowe; - droga kumulowana; - kod stacji; - nazwa stacji; - godzina przyjazdu (planowa); - godzina odjazdu (planowa); - peron/tor; - kalendarz kursowania; - opis słowny terminów kursowania; - dane handlowe (jeżeli występują);

- skomunikowania (jeżeli występuje);

- komunikacja zastępcza (jeżeli występuje);

2. Wykonanie rozkładu jazdy pociągów pasażerskich wraz z prognozą.

• Zakres udostępnianych danych: - nazwa przewoźnika; - data planowego uruchomienia pociągu; - numer pociągu; - numer międzynarodowy (jeżeli występuje);

rodzaj techniczny pociągu; - planowy przyjazd do stacji (lista stacji z trasy pociągu); rzeczywisty przyjazd do stacji (lista stacji z trasy pociągu); - planowy odjazd ze stacji (lista stacji z trasy pociągu); - rzeczywisty odjazd ze stacji (lista stacji z trasy pociągu).

Częstotliwość i koszt udostępnienia danych

Planowy rozkład jazy pociągów pasażerskich będzie udostępniany cyklicznie raz na dobę. Miesięczny koszt świadczenia usługi to 3 436,28 zł netto. .

Wykonanie rozkładu jazdy pociągów pasażerskich wraz z prognozą będżie udostępniane cyklicznie, co 10 minut. Miesięczny koszt świadczenia usługi to 5 682,77 zł netto.

Umowa

W przypadku zaakceptowania powyższej oferty zostanie przygotowana umowa pomiędzy stronami, która określi szczegóły w zakresie praw i obowiązków stron oraz wzór zgody na udostępnienie danych.

Pismami złożonymi za pośrednictwem poczty elektronicznej i ePUAP [...] mają 2023 r. pełnomocnik skarżącej wezwał organ do przedłożenia, zdaniem skarżącej prawidłowej oferty (tj. zgodnej z ustawą). .

W przedmiotowej skardze skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 31.730,75 zł oraz o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej według norm przepisanych. Wniosła też o stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy (z uwagi na czteroletni czas załatwiania wniosku i brak merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie) obowiązkiem podmiotu skarżonego było przedstawić skarżącej ofertę ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zawierającą wszystkie postanowienia umowne w taki sposób, aby podmiot skarżący mógł ofertę przyjąć (zawrzeć umowę) albo odrzucić, bez możliwości dalszego, jednostronnego modyfikowania, uzupełniania jej postanowień przez podmiot skarżący i sporządzania odrębnej umowy oraz że bezczynność skarżonego podmiotu lub przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ nie określił istotnych postanowień umowy, która weszłaby w życie z chwilą przyjęcia prawidłowej oferty. .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wa 1799/23) WSA w Warszawie oddalił przedmiotową skargę. Sąd wyjaśnił, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pismo z [...] maja 2023 r. skierowane przez organ do skarżącej wraz z załącznikiem zatytułowanym "oferta"

stanowi wykonanie wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 454/19).

W ocenie Sądu organ wykonał ww. wyrok. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że sądowa ocena faktu rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2019 r. winna nastąpić przez pryzmat normy art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446; dalej: u.p.w.). Sąd poczynił przy tym uwagę, że wprawdzie na dzień wyrokowania powyższy akt już nie obowiązywał, gdyż został zastąpiony przez aktualną u.p.w., ale przepis międzyczasowy art. 58 ust. 1 aktualnej u.p.w. w zakresie dotyczącym informacji sektora publicznego udostępnianych w celu ich ponownego wykorzystywania odsyła do dawnej ustawy, jeśli sprawa została wszczęta pod jej rządami i nie została zakończona - a taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie.

Skoro zatem zapisy obydwu ww. aktów prawnych są tożsame w odniesieniu do omawianej tematyki, to tym samym zdaniem Sądu bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje to, że organ w swym piśmie z [...] maja 2023 r., do którego załączył sporną ofertę, powołał art. 42 aktualnej u.p.w. Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd wskazał, że jednym ze sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania, przewidzianym w art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.w. było złożenie przez pytany podmiot oferty wnioskodawcy zawierającej warunki ponownego wykorzystania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystanie.

Według Sądu sposób sformułowania przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że omawiana oferta powinna zawierać kluczowe elementy końcowej umowy, jaka miałaby zostać zawarta między stronami na skutek przyjęcia oferty przez wnioskodawcę. Owe konieczne postanowienia umowne określają przedmiotowo istotne składniki umowy. Są to takie składniki, które określają jej typ i charakter. Nadają one umowie wiążące i jednoznaczne cechy, tj. takie, bez których umowa nie uzyskałaby przypisywanego jej charakteru. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że essentialia negotii nie muszą zawierać odniesienia do całej treści przyszłej umowy - w tym do szczegółów, np. technicznych. To z kolei oznacza, że określone w ofercie ramy przedmiotowe i podmiotowe przyszłej umowy nie muszą w rezultacie odzwierciedlać wszystkich postanowień umownych.

W konsekwencji, jak podkreślił Sąd, nie należy utożsamiać oferty z umową końcową. Oferta nie musi przybierać formy przyszłej umowy. Gdyby bowiem istniał

taki wymóg, to język prawniczy nie odróżniałby pojęcia oferty od pojęcia umowy; gdyż już sam projekt umowy pełniłby funkcję oferty.

W tym zakresie Sąd stwierdził, że badana oferta jako mająca w efekcie doprowadzić do zawarcia umowy między stronami winna zawierać dla swej ważności m.in.: określenie stron, określenie przedmiotu świadczenia, określenie warunków ponownego wykorzystania przekazywanych informacji, określenie sposobu i częstotliwości przekazywania spornych informacji oraz określenie ceny za wykonane świadczenia.

W ocenie Sądu analiza oferty z [...] maja 2023 r. złożonej skarżącej przez organ prowadziła do wniosku, że zawierała ona w sobie wszystkie prawem przewidziane elementy. Podmiot ją składający oznaczył bowiem w pkt 11.1 i 2 zakres udostępnianych danych, określając w ten sposób zakres przyszłej umowy. Oznaczył też techniczny sposób przekazywania danych i częstotliwość ich przekazywania oraz koszt usługi. Z faktu skierowania omawianej oferty wynika też w sposób jednoznaczny oznaczenie stron przyszłej umowy mającej zostać zawartej po przyjęciu oferty.

Z tych okoliczności Sąd wyprowadził wniosek, że złożenie takiej oferty stanowiło skuteczne wykonanie przez organ wyroku z 24 września 2019 r. Co więcej Sąd uznał, że bez wpływu na poprawność powyższej konkluzji pozostawał fakt; ze skarżąca, wzywając organ do wykonania wyroku, domagał się sporządzenia oferty w formie przyszłej umowy. Takiego obowiązku zdaniem WSA w Warszawie nie przewidział bowiem ustawodawca w normie art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.w. .

Wyrokiem z 25 kwietnia 2025 r. (sygn. akt III OSK 1973/24) NSA, uwzględniając skargę kasacyjną skarżącej Spółki, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2024 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że WSA w Warszawie zasadnie przywołał treść art. 58 ust. 1 aktualnej u.p.w., zgodnie z którym do spraw z zakresu przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Analizowana sprawa została bowiem wszczęta wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. .

NSA zauważył, że art. 23 u.p.w. określa sposoby merytorycznego rozpatrzenia wniosku wniesionego na podstawie art. 21 ust. 1 u.p.w., tzw. wniosku podstawowego. Kwestia rozpatrzenia wniosku o tzw. stały dostęp - złożonego ną podstawie art. 21 ust. 2 u.p.w. - została natomiast uregulowana w art. 24 ust. .1 u:p.w. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, analiza art. 23 ust. 1 u.p.w. wskazuje, że merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiocie wniosku podstawowego o ponowne wykorzystywanie może mieć charakter pozytywny bądź negatywny. Pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku sprowadza się - w zależności od okoliczności - do wykonania jednej z trzech czynności. Pierwszą jest przekazanie wnioskodawcy informacji sektora publicznego bez określenia warunków ponownego jej wykorzystywania. Drugą, jeśli wnioskodawca posiada już informacje sektora publicznego, poinformowanie wnioskodawcy o braku warunków ponownego jej wykorzystywania. Trzecią - złożenie wnioskodawcy oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego lub informację o wysokości opłat za jej ponowne wykorzystywanie. Negatywne rozpatrzenie wniosku oznacza odmowę, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (tak: B. Fischer i in., Ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, opublikowano WKP 2019, komentarz do art. 23, teza 1.3).

NSA wyjaśnił, że gdy ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego związane jest z określeniem warunków albo ustaleniem opłat, podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku składa zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.w. ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego lub informację o wysokości opłat za ponowne jej wykorzystywanie. Na gruncie u.p.w. w przypadku skierowania oferty do wnioskodawcy (oblata) ustawodawca wskazuje trzy możliwe sposoby postępowania: pierwszy, gdy oblat przyjmuje ofertę, czego następstwem jest zawarcie umowy o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego regulującej warunki i opłaty; drugi, gdy oblat nie przyjmuje oferty w sposób wyraźny lub dorozumiany, co jest równoznaczne z wycofaniem wniosku; trzeci, gdy oblat składa sprzeciw, rozpatrywany przez podmiot zobowiązany w drodze ęlęcyzji administracyjnej, w której rozstrzyga zarówno o warunkach ponownego wykorzystywania, jak i o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie (por. op. cit., komentarz do art. 23, teza 4.1).

Inaczej natomiast uregulowany został tryb rozpatrzenia wniosku o tzw. stały dostęp - złożonego na podstawie art. 21 ust. 2 u.p.w. W art. 24 u.p.w. wskazano możliwe sposoby zakończenia postępowania wnioskowego o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w zakresie stałego dostępu. wyniku złożenia wniosku o stały dostęp i pozytywnej oceny możliwości ponownego

wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonej i przechowywanej w systemie teleinformatycznym podmiot zobowiązany przedstawia wnioskodawcy ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za nie. Jest to jedyny sposób wyrażenia aprobaty przez podmiot zobowiązany w sprawie wniosku o stały dostęp i zakończenia postępowania. Aby potencjalny użytkownik uzyskał dostęp do systemu podmiotu zobowiązanego, nie wystarczy samo złożenie wniosku, ale pó otrzymaniu oferty konieczne jest przystąpienie do eksploatacji informacji sektora publicznego w systemie. Dopiero bowiem przyjęcie oferty powoduje zawarcie umowy o stały dostęp umożliwiający ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (por. op. cit., komentarz do art. 24). -

NSA zauważył, że w analizowanej sprawie, jak trafnie podkreśla strona skarżąca, wniosek z [...] kwietnia 2019 r. dotyczył strumieniowania danych rozumianego jako ciągły transfer danych z jednego systemu do drugiego w czasie rzeczywistym przy użyciu pakietów danych. Tak też wniosek ten został zakwalifikowany przez organ W piśmie przewodnim z [...] marca 2023 r. poinformowano bowiem wnioskodawcę, powołując się na treść art. 42 ust. 1 pkt 1 aktualnej u.p.w., że od przedstawionej oferty nie przysługuje sprzeciw; art. 42 aktualnej u.p.w. reguluje kwestie dostępu do danych wykorzystywanych w sposób stały. Organ uznał zatem, iż w sprawie winien mieć zastosowanie tryb rozpatrzenia wniosku o tzw. stały dostęp. Tymczasem podstawą materialnoprawną oceny skargi na niewykonanie wyroku z 24 września 2019 r. WSA w Warszawie uczynił przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.w., który to przepis odnosi się do wniosku wniesionego na podstawie art. 21 ust. 1 u.p.w., tzw. wniosku podstawowego, a nie do wniosku o tzw. stały dostęp. W sprawie zatem winien mieć zastosowanie art. 24 ust 1 i 2 u.p.w., gdyż wniosek dostępowy dotyczył stałego i bezpośredniego dostępu do informacji przechowywanych w systemie teleinformatycznym.

W ocenie NSA przyjęcie przez WSA w Warszawie wadliwej podstawy prawnej dla oceny wniesionej skargi na niewykonanie wyroku spowodowało, iż wyrok ten nie mógł ostać się w kontroli instancyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca w różny sposób uregulował powinności adresata wniosku o tzw. stały dostęp i powinności adresata wniosku w przypadku tzw. wniosku podstawowego,. W sprawie należało zatem poddać ocenie działania organu, w kontekście żądań skarżącego kasacyjnie, poprzez pryzmat uregulowań dotyczących powinności adresata wniosku, do którego został skierowany wniosek o tzw. stały dostęp, a nie w oparciu o regulacje odnoszące się do trybu załatwianiu tzw. wniosków podstawowych. Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem zasadny.

NSA wskazał również, że zaskarżony wyrok wydany został z także naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku. Słusznie strona skarżąca zarzuciła WSA w Warszawie nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia. Sposób wykonania przez WSA w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostawał bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez NSA. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że WSA w Warszawie nie uzasadnił w sposób prawidłowy swego stanowiska w zakresie określenia obowiązków podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2019 r., pomijając przepisy mające zastosowanie w sprawie, stosując natomiast przepisy, które odnoszą się do innego rodzaju wniosków. Należy zwrócić uwagę, że wśród elementów wyroku wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. istotne znaczenie należy również przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu, co w niniejszej sprawie nastąpiło w sposób wadliwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organ administracji publicznej nie naruszył norm prawa materialnego, postępowania lub ustrojowych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W realiach niniejszej sprawy Sąd został ponadto związany na podstawie art. 190 zd. 1 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 25 kwietnia 2025 r.

Skargę ocenianą według powyższych kryteriów należało uwzględnić.

Instytucję skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność reguluje art. 154 p.p.s.a., zgodnie z którym strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§:1), którą wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6) - zgodnie z treścią komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. (M.P. z 2025 r. poz. 125) na dzień wydania wyroku wynosi ono 8 181,72 zł. Na podstawie art. 154 p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy wyżej określonej kwoty (§ 7) Rozpoznając skargę, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 zd. 2).

Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku jest pozostawanie przez organ w bezczynności oraz poprzedzające wniesienie skargi pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie oba warunki zostały spełnione.

Jak wskazał NSA w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., do procedowania wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2019 r. należy stosować normy wynikające z u.p.w. (a nie z aktualnej u.p.w.), a w szczególności przepisy dotyczące tzw. stałego dostępu (a nie tzw. wniosków podstawowych). Zgodnie z art. 21 ust 2 u.p.w. wniosek może dotyczyć umożliwienia, przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego. Na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1-3 u.p.w. podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 21 ust. 2:

składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystanie, przy czym od oferty nie przysługuje sprzeciw;

informuje wnioskodawcę o braku możliwości ponownego wykorzystania w sposób wskazany we wniosku;

odmawia w drodze decyzji wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; przepisy art. 23 ust. 4 i 6 stosuje się.

Jednocześnie na podstawie art. 2 ust. 2 u.p.w. wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty zawiadamia podmiot zobowiązany o przyjęciu oferty, przy czym brak zawiadomienia o przyjęciu oferty w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty jest równoznaczny z wycofaniem wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z [...] marca 2023 r. nr [...] przedstawił skarżącej "ofertę" zawierającą warunki ponownego wykorzystywania i informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, zastrzegając warunek uzyskania zgody określonych podmiotów na udostępnianie wnioskowanych informacji. Organ powołał się przy tym na art. 6 ust. 4 pkt 4 ppkt 4 aktualnej u.p.w., czyli odpowiednik art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w., który stanowi, że prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów u.p.a.p.p. oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów u.o.b.d. przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane.

Tymczasem, jak zasadnie podniosła skarżąca, zastosowane przez organ rozwiązanie nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 4 i 6 zd. 1 wzw. z art. 24 ust. 1 pkt 3 zd. 2 u.p.w. podmiot zobowiązany w drodze decyzji odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6. W przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ze względu na prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów u.p.a.p.p. oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów u.o.b.d. przysługujące podmiotom innym niż podmioty zobowiązane podmiot zobowiązany wskazuje osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która

posiada prawa własności intelektualnej, jeżeli jest znana, albo licencjodawcę, od którego podmiot zobowiązany uzyskał dany przedmiot praw własności intelektualnej:'

Uznanie, że wykorzystywanie żądanych informacji podlega ograniczeniu że względu na prawa własności intelektualnej, winno zatem skutkować nie złożeniem oferty, lecz wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ze wskazaniem podmiotów, które dysponują wskazanymi prawami. Jak wyraźnie podkreślił NSA w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., przedstawienie oferty lub informacji o wysokości opłat stanowi jedyny sposób wyrażenia aprobaty przez podmiot zobowiązany i zakończenia postępowania. W związku z powyższym nie sposób uznać pisma organu z [...] marca 2023 r. za ofertę w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 1 u.p.w.

Jak wynika z akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 24 września 2019 r. wraz z aktami sprawy doręczono organowi [...] lutego 2023 r., a zatem termin na wykonanie wyroku upływał [...] lutego 2023 r. Do [...] lipca 2025 r. (tj. do dnia wydania niniejszego wyroku) - czyli przez ponad 2 lata - organ nie załatwił sprawy prawidłowo, co dodatkowo potwierdza treść wystosowanego do skarżącej pisma z [...] czerwca 2023 r. nr [...], z którego wynika, że organ uznał wniosek skarżącej za wycofany. Tym samym wciąż pozostaje w bezczynności.

Z powyższego wynika, że bezczynność organu nosi znamię szczególni

 rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzecznictwo zarezerwowało dla niemających racjonalnego uzasadnienia, jakościowo oczywistych i ilościowo znaczących przypadków obrazy obowiązujących norm prawnych (podobnie NSA w wyroku z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20 oraz w powołanym tam orzecznictwie). Należy zaznaczyć, że wyżej wymienione przesłanki może spełnić nie tylko stan bezczynności sensu stricte, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, lecz także stan bezczynności sensu largo, w którym organ wprawdzie podejmuje działania, lecz są to czynności pozorne, zmierzające do obstrukcji postępowania i stanowiące jedynie pretekst do nieuwzględnienia żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 f. sygn. akt III OSK 748/23).

W ocenie Sądu zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynikła wyłącznie z błędnej interpretacji prawa - organ miał okazję zapoznać się z treścią wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r., w którym wyraźnie objaśniono, które przepisy mają zastosowanie w sprawie, jak należy je rozumieć oraz w jakim kontekście stosować. Warto zauważyć, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Od [...] kwietnia 2025 r. (tj. od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r.) do [...] lipca 2025 r. (tj. do dnia zamknięcia rozprawy i wydania niniejszego wyroku) - czyli przez niemal 3 miesiące - organ mógł podjąć działania zmierzające do wykonania punktu 1 wyroku z 24 września 2019 r. zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r., lecz tego nie uczynił.

Sąd ponadto uznał, że okoliczności sprawy uzasadniały zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak również przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. O ile grzywna stanowi ostateczny przewidziany przepisami p.p.s.a. środek przymuszenia organu do wykonania wyroku sądu administracyjnego, a zatem ma charakter represyjny i dyscyplinujący, o tyle suma pieniężna winna przede wszystkim rekompensować naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej.

Wymierzenie organowi grzywny stanowiło konsekwencję pozostawania w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, natomiast przyznanie sumy pieniężnej wynikło z niemającego oparcia w ustawie ograniczenia prawa skarżącej do dostępu do informacji publicznej (informacji sektora publicznego), w zakresie przewidzianym we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Sąd ustalił wysokość obu kwot, zważywszy na to, że organ jako spółka akcyjna dysponuje aparatem mogącym zapewniać sprawną obsługę prawną i organizacyjną, a zatem nie powinien mieć problemów z wykonywaniem po przeszło 2 latach prawomocnego orzeczenia sądowego. Istotną okoliczność stanowił również fakt nieuwzględnienia przez organ wytycznych zawartych w wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r. oraz wynikający z tego uszczerbek dla interesu prawnego skarżącej, której wniosek wciąż pozostaje nienależycie rozpatrzony od [...] lutego 2023 r. (tj. od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku z 24 września 2019 r.). Wysokość zasądzonych kwot powinna nadto w ocenie Sądu spełnić funkcję prewencyjną, na przyszłość, oraz ograniczyć ryzyko dalszego niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2019 r.

Sąd, mając powyższe na uwadze, orzekł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z § 6 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji.

Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 200 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

-----------------------

sygn. akt II SA/Wa 730/25

strona # z 14

sygn. akt II SA/Wa 730/25 ।

strona # z 14