Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 814/17 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 814/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.R. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na "błędnej wykładni, że art. 29 ust. 3 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie" podczas gdy Burmistrz Miasta [...] jako właściciel ulicy S. i B. miał obowiązek zbudowania urządzenia, które by uniemożliwiało spływanie wód opadowych na nieruchomość skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegającego na tym, że sąd w wyroku, o którym mowa wyżej przyjął za podstawę wyrokowania opinię biegłego hydrologa M.K. zaś pominął ustalenia zawarte w opinii biegłego M.P., której ustalenia są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w opinii M.K. a zatem w konkretnej sprawie istnieją dwie ekspertyzy sprzeczne, zaś sprzeczności istniejące pomiędzy przyjętymi ustaleniami biegłych nie zostały usunięte. Usunięcie sprzeczności w ekspertyzach biegłych mogłoby nastąpić, gdyby w niniejszym postępowaniu został powołany biegły hydrolog, który w swojej opinii odniósłby się do obu wspomnianych wyżej ekspertyz.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji organu administracji publicznej, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność zalewania i podtopienia działki skarżącego a polegającego na sporządzeniu przez biegłych z zakresu hydrologii i urządzeń wodnych, które przyczyniłyby się do wyeliminowania sprzeczności w zakresie ustaleń w opiniach biegłych, które zostały sporządzone w niniejszej sprawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż w toku postępowania sporządzono dwie opinie, które pozostają ze sobą w sprzeczności, zatem wobec diametralnej różnicy w ustaleniach obu opinii, jak i też odmiennej oceny stanu faktycznego dokonanej przez biegłych rzeczoznawców, zdaniem skarżącego zasadne było wyjaśnienie tych sprzeczności.

Podniósł, iż ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, jednoznacznie wynika, że ulica B. położona w [...] w ogóle nie posiada kanalizacji oraz że okoliczność ta została pominięta w opinii biegłego M.K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skarga kasacyjna w tym zakresie nie odpowiada w pełni zakreślonym wymogom. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 29 ust. 3 prawa wodnego polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje brak zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, przy czym kwestionowanie to sprowadza się do próby wykazania, że w sprawie ustalono w sposób nieprawidłowy stan faktyczny. Skarżący kasacyjnie wywodzi bowiem, że jego nieruchomość jest zalewana z powodu braku kanalizacji w ulicy. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje także zasadność dokonania ustaleń stanu faktycznego w oparciu o opinię biegłego M.K.

Tak skonstruowane zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 prawa wodnego przez ich niewłaściwe zastosowanie nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie, o czym w pełni zasadnie trzeba również wnioskować na podstawie prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji. Zarzut ten, podobnie jak i jego uzasadnienie zmierza bowiem do podważenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Temu zaś, nie mogą służyć zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., w tym zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego zakłada bowiem potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu, do którego zarzuca błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który - tak jak w rozpatrywanej sprawie, to jest w związku z jego odmienną oceną, niż ta, której prawidłowość zaakceptował Sąd I instancji - sama strona skarżąca uznaje za miarodajny.

Jeżeli więc braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w wadliwościach stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, to za w pełni uzasadniony należałoby uznać wniosek, że prawidłowość kontrolowanego wyroku powinna być kwestionowana z pozycji zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Przy czym nie jest wystarczające, jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, przytoczenie jedynie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako wzorca kontroli naruszeń przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie powinien bowiem wskazać na konkretne przepisy postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone i przedstawić argumentację wskazującą, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, zaś konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy też uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13), to zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, a tym samym za nieskuteczne.

Końcowo dodać należy, że Sąd I instancji wyjaśnił w sposób szczegółowy z jakich przyczyn uznał za prawidłowy stan faktyczny ustalony w sprawie. Dokonał przy tym wyczerpującej oceny analizy opinii M.K. dokonanej przez organ w zestawieniu z opinią M.P. Wskazała na istotne braki w tej ostatniej opinii uniemożliwiające przyznanie jej waloru wiarygodności.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.