Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście-Wschód w Krakowie na uchwałę Nr III/27/2015 Rady Gminy Koszyce z dnia 2 marca 2015 r. w przedmiocie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2015 r. skargę oddala.

Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koszyce Nr III/27/2015 z dnia 2 marca 2015 roku w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2015 r., którą zaskarżył w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

- art. 11 ust. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 z późn. zm.) poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 3 ust.3 Programu stanowiącego załącznik do uchwały (dalej "Program") zasad opieki nad bezdomnymi kotami w tym ich dokarmiania oraz podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania;

- art. 11 ust. 2 pkt. 6 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak kompleksowego uregulowania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 ust. l pkt b Programu, kwestii usypiania ślepych miotów oraz nie wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania;

- art. 11 ust. 5 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu;

- naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji,, art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) w brzmieniu obowiązującym do dnia 6.01.2017 roku, poprzez zawarcie w Programie celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w rozdziale § 5 Programu – co wykraczało poza upoważnienie ustawowe.

Na podstawie tych zarzutów, powołując art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dalej wskazano, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16).

Zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo poprzez albo zbyt ogólne, albo niepełne uregulowanie niektórych kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu a także wychodzi poza upoważnienie ustawowe.

Naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt polegało na użyciu ogólnego sformułowania w § 3 ust. 3 Programu, iż będą monitorowane ewentualne skupiska kotów wolno żyjących na terenie Gminy w celu zapewnienia im opieki. Taki opis zadania należy uznać za dalece niewystarczający, gdyż nie określa podmiotu za nie odpowiedzialnego, ogólnych zasad opieki oraz nie przewiduje w ogóle rozwiązania kwestii dokarmiania kotów pozostających na wolności - do czego zobowiązuje zapis ustawowy.

Stosownie do treści art. 11 ust. 2 pkt 6 Ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów. W § 4 ust. 1 pkt B Programu wskazano, że lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt. Taki zapis w Programie rażąco narusza przepis ustawy, gdyż po pierwsze ogranicza uregulowanie do usypiania ślepych miotów, które posiadają właściciela a po drugie wzbudza uzasadnione wątpliwości co podmiotu odpowiedzialnego, nie dając odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z Przychodni wskazanej w § 3 Programu czy też o inny podmiot, a jeśli tak, to nie wskazuje jego danych.

Następnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania. W kwestionowanej uchwale, w § 6 Programu określono jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, jednak nie wskazano w żaden sposób, jak będą one rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty.

Analiza przedmiotowej uchwały oraz Programu stanowiącego załącznik do uchwały prowadzi do wniosku że zawiera ona zapisy dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 5 Programu). W orzecznictwie sądów administracyjnych z okresu obowiązywania art. 11a ust. 2 o ochronie zwierząt przed jego zmianą ustawą z dnia 15.11.2016 roku o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2016.2102) wskazywano, że ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11 a ust. 2 u.o.z. obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Radę Gminy Koszyce, zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego Rada Gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. , II SA/Go 389/14, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., II SA/G1 740/15).

Tak podjęta uchwała naruszała zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadził też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Był również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Oceniając zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że nie wyczerpywała ona zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkowało ułomnością uchwały, którą należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Załącznik zawierał ponadto regulację, która wykraczała poza ustawowe upoważnienie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wskazał, że w dniu 14 marca 2016 r. Rada Gminy Koszyce przyjęła program opieki nad zwierzętami na 2016 r., wskutek czego uchylono zaskarżoną uchwałę. Skoro zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, to skarga jest bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno zostać umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Koszyce Nr III/27/2015 z dnia 2 marca 2015 roku w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2015 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, wobec powyższego kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne – innymi słowy czy regulacje zawarte w uchwale są jak to wskazano w skardze "zbyt ogólne, albo niepełne". Kolejno natomiast niektóre z postanowień Programu zdaniem Skarżącego Prokuratora wykraczają poza ustawowe upoważnienie.

Zdaniem Sądu, postanowienia zawarte w § 12 ust.2 lit. h oraz § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, choć rzeczywiście wykraczają poza treść programu ustaloną art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, nie stanowią podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Uwzględniając tę zasadę a także fakt iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Nie ma bowiem lepszego sposobu zapobiegania bezdomności zwierząt niż edukacja społeczna, a szczególnie ta prowadzona wobec najmłodszych, których poglądy, zachowania i nawyki właśnie w wieku szkolnym kształtują się najpełniej.

Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Zatem przekroczenie kompetencji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Dalej w skardze zarzucono, że zawarte w § 3 ust. 3 programu, sformułowanie iż będą monitorowane ewentualne skupiska kotów wolno żyjących na terenie Gminy w celu zapewnienia im opieki, jest dalece niewystarczające. Zdaniem Sądu szczegóły biologiczno-techniczne zabiegów i czynności, które składają się na "zapewnienie opieki kotom wolno żyjącym" nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Jest oczywistym, że opieka nad bezdomnymi zwierzętami (w tym wolnożyjącymi kotami) priorytetowo obejmuje dokarmianie i - w koniecznych przypadkach- leczenie.

Powiązane z powinnością upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a ustawy ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Uwagę tę należy odnieść również do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 4 ust. 1 pkt b programu, zgodnie z którym wskazano, że lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt. Rażącego naruszenia prawa skarżący upatruje w tym, że ograniczono uregulowanie do usypiania ślepych miotów, które posiadają właściciela a po drugie wzbudza uzasadnione wątpliwości co identyfikacja lekarza weterynarii, który zabiegi te będzie wykonywał. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt. 6 stanowi, że program regulować ma kwestię "usypiania ślepych miotów" i zagadnienie to zostało w uchwale uregulowane. Brak jest podstaw do zarzucania gminie, że przyjęła taki a nie inny zakres regulacji, skoro kontrola uchwały – aktu prawa miejscowego - ma być dokonywana w zakresie jej legalności, a nie celowości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego sformułowania § 6 Programu poprzez określenie jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, bez wskazania na sposób ich rozdysponowania, podnieść należy, że rzeczywiście kwota 20 000 zł nie została szczegółowo podzielona na poszczególne zadania opisane w programie, a jedynie ogólnie wskazano, że "środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt zabezpieczono w budżecie Gminy". Jest to oczywiście uchybienie, jednak nie ma ono charakteru tak istotnego aby usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części.

Na koniec wskazać należy, że w uchwale wskazano konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt, konkretną firmę zajmującą się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt, konkretne gospodarstwo rolne dla zwierząt gospodarskich, a także konkretną przychodnię weterynaryjną - czyli podmioty przy udziale których program będzie przez Gminę realizowany. W preambule uchwały wskazano miedzy innymi, że: "Na terenie Gminy Koszyce działania głównie dotyczyć będą psów, gdyż skala bezdomności tych zwierząt jest największa". Wszystkie te postanowienia wskazują na to, że problem zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad nimi jest w gminie Koszyce należycie rozpoznany i zidentyfikowany, a szczegółowa treść programu kładzie nacisk na te obszary koniecznych działań, które wymagają największej uwagi. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.