Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję.

W dniu 26 września 2007 r. (data wpływu do ZUS) M. W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych powstałych w czasie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej motywując go trudną sytuacją finansową. Wskazał, że od 1 stycznia 2007r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada nic cennego, a zatem nie ma z czego spłacić powstałego zadłużenia. Na wezwanie Zakładu o nadesłanie dodatkowych dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające umorzenie należności zobowiązany przesłał między innymi postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [....] z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na wniosek wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z powodu braku możliwości uzyskania w dalszym postępowaniu kwot przewyższających wydatki egzekucyjne, a także kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek oraz oświadczenie o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych. Z nadesłanych dokumentów wynikało dodatkowo, że dłużnik nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada żadnych nieruchomości oraz wartościowych ruchomości, ma jedno dziecko w wieku [...] lat i zobowiązania alimentacyjne w wysokości 200 złotych miesięcznie oprócz zobowiązań wobec Zakładu. W toku postępowania organ określił zadłużenie strony z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...] złotych.

W dniu [...] grudnia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 2 i 4a, ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) – zwanej dalej u.s.u.s., wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek. W uzasadnieniu organ stwierdził, powołując się na enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. przypadki w których zachodzi całkowita nieściągalność, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji powyższego przepisu, gdyż Sąd nie oddalił wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika ani nie umorzył postępowania upadłościowego, a także wskazał, że nieopłacone składki o umorzenie których wnioskuje zobowiązany wynoszą [...] złotych (należność główna), a zatem ich wysokość przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. ZUS nie stwierdził również przesłanek umorzenia zaległych składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W jego ocenie strona nie wykazała, iż spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Pismem złożonym w dniu [...] grudnia 2007 r. M. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Podniósł, iż prowadząc działalność gospodarczą w latach [...] – [...] nie opłacał należnych składek, gdyż dochody które osiągał nie wystarczały na pokrycie należności. Wskazał, iż nie mógł zaprzestać prowadzenia działalności, ponieważ miał na utrzymaniu niepracującą żonę oraz małoletnie dziecko. Ponadto podał, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, na dowód czego przedłożył stosowne zaświadczenie, oraz wyjaśnił, że utrzymuje się z prac dorywczych. Wskazał również, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał mu dodatek mieszkaniowy - decyzja MOPS została załączona do wniosku. W związku z powyższym podniósł, że opłacenie należności, nawet w systemie ratalnym, pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto wskazał, że w jego sytuacji zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż urząd skarbowy w załączonym do wniosku o umorzenie należności postanowieniu stwierdził całkowitą nieściągalność należnych składek.

Decyzją z [...] lutego 2008 r. Prezes Zakładu (działający w imieniu organu) utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję, podzielając stanowisko i argumentację Zakładu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z sytuacji o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. uzasadniająca umorzenie należności. Wskazał również, że w sprawie brak jest przesłanek umorzenia należności przewidzianych przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Prezes ZUS odnosząc się do załączonego do wniosku o umorzenie zaległych składek postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że zobowiązany utrzymuje się z prac dorywczych, nie podał on jednak ich źródła, wysokości, czasookresu trwania, a także nie przedstawił dowodów na potwierdzenie faktycznie ponoszonych kosztów utrzymania lub innych nadzwyczajnych wydatków (zobowiązań alimentacyjnych), co uprawdopodobniłoby, że jego dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. W konsekwencji organ stwierdził, że brak weryfikowalnych informacji dotyczących sytuacji finansowej rodziny uniemożliwia dokonanie jej rzetelnej oceny. Prezes ZUS przypomniał również, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. W. wniósł o jej uchylenie powtarzając argumenty przytoczone już we wcześniejszych wnioskach. Ponownie podkreślił, że w jego sytuacji zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, działający w imieniu ZUS, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Podkreślić należy również , iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przechodząc zatem do badania merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji pod względem legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami – o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może – ale nie musi – je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu – tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę.

Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle, Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s.) nie odniósł się w uzasadnieniu do wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. przesłanek całkowitej nieściągalności. W zaskarżonej decyzji omówione zostały tylko dwie dowolnie wybrane przesłanki, tj. przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4a u.s.u.s., natomiast milczeniem pominięte zostały pozostałe przesłanki z powyższego przepisu, w tym wskazywana od samego początku przez skarżącego przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., która stanowi, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Sąd zwraca uwagę, że skarżący już do pierwszego wniosku o umorzenie należności składkowych załączył, na wezwanie Zakładu, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W związku z powyższym Prezes ZUS, działający w imieniu ZUS, analizując ponownie wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych powinien szczegółowo przeanalizować i odnieść się do wszystkich siedmiu przypadków wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, w tym w szczególności do powoływanej przez skarżącego przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Sąd zauważa, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie, Zakład ma potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Jest to jednak tylko uprawnienie organu podejmującego rozstrzygnięcie a nie prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek, bowiem w tym względzie organ działa w ramach omówionego już wcześniej tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu zaistnienie zatem w rozpatrywanej sprawie jednego z przypadków całkowitej nieściągalności składek i uznanie mimo to, że okoliczność ta nie wpływa na umorzenie zaległości powinno być szczegółowo omówione w uzasadnieniu wydawanej przez organ decyzji. Stanowisko takie nie może być jednak dowolne i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zaskarżona decyzja uzasadnienia takiego nie zawiera, gdyż organ w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonej przez skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

W związku z powyższym w sytuacji braku rozważenia w zaskarżonej decyzji wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności analizowanie przez Sąd zasadności umorzenia należności w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który ma zastosowanie w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności składek wydaje się przedwczesne.

Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.