Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. Nr 49, poz. 509 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 30 czerwca 2006r.- odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2004r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] września 2004r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z wniosku skarżącego wynikało, iż zarzucił on decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 107, art. 77 i art. 80 kpa.

Wskazując na powyższe organ podniósł, iż w odwołaniu od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [....] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej strona kwestionowała zakres przyznanych jej uprawnień. Skarżący uważał bowiem, że zwrot "w ograniczonym zakresie" dotyczy tylko samodzielnej funkcji technicznej kierownika robót budowlanych, nie odnosi się natomiast do pozostałych samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, do wykonywania których strona jest upoważniona na podstawie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. Organ wyjaśnił, iż Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nadając stronie uprawnienia budowlane wskazała w decyzji, że ograniczenie dotyczy całego zakresu uprawnień, a nie tylko funkcji kierownika budowy i robót budowlanych. Różnica zdań między stroną i organem I instancji nie dotyczyła okoliczności faktycznych, ale prawnych. Chodziło bowiem o odmienne rozumienie przepisów określających zakres uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń.

Utrzymując w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie nadania M. S. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna utrzymała w mocy osnowę tej decyzji, do której zalicza się również ta jej część, w której określono zakres uprawnień budowlanych strony.

Po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - utrzymała w mocy decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007r.

Organ odwoławczy podniósł, iż strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, powinien jeszcze raz rozpoznać wniosek strony o nadanie uprawnień budowlanych zgodnie z żądaniem w nim sformułowanym. Strona wniosła o nadanie jej uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stosownie do tego, niezależnie od zarzutów odwołania, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna rozpoznała wniosek strony, a więc ustaliła na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przez organem I instancji, czy strona spełnia warunki do uzyskania ww. uprawnień oraz na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustaliła ich zakres. Ponieważ wyniki takiego postępowania były tożsame z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był kompletny, nie było zatem potrzeby jego uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a, Organ odwoławczy nie mógł zatem rażąco naruszyć przepisów art. 6, 7, 8, 10, 77 i 80 K.p.a., które dotyczą postępowania dowodowego.

Ponadto możliwość zakwalifikowania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego jako naruszające art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu rażącym należy rezerwować na przypadki zdecydowanie wyjątkowe. Rażąco wadliwym będzie wyłącznie takie uzasadnienie, przy sporządzaniu którego nie dochowano nawet elementarnej staranności w przytaczaniu faktów, czy podstawy prawnej wydania orzeczenia. Tego typu wadliwość nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stronie nadano uprawnienia budowlane, spór dotyczył jedynie ich zakresu, a organ odwoławczy utrzymał w mocy zakres tych uprawnień, uzasadniając pod tym kątem swoją decyzję, przywołując i omawiając właściwe przepisy prawne. Organ odwoławczy wyjaśnił, m.in. że przepisy art. 13 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego mają zastosowanie zarówno do uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie, jak i uprawnień budowlanych bez ograniczeń, a różnica będzie polegać tylko na tym, że osoby posiadające uprawnienia budowlane do kierowania robotami w ograniczonym zakresie będą mogły pełnić samodzielne funkcje techniczne, w tym również te, o których mowa art. 12 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ww. ustawy, tylko na obiektach budowlanych spełniających warunku określone w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 24 § 5, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 107 § 3 i § 4 i art. 155 Kpa oraz art. 12 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 w związku z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, a także art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze podniesiono, iż organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony. Organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Postępowanie w niniejszej sprawie było zaprzeczeniem takiego postępowania, a co stanowiło naruszenie art. 8 Kpa.

W ocenie skarżącego nie ma w obowiązującym Prawie budowlanym podziału na zakres ograniczony (lub nie) w pełnieniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podział na zakres ograniczony występuje tylko w przypadku uprawnień do projektowania (pełnienia funkcji projektanta) lub kierowania robotami budowlanymi (pełnienia funkcji kierownika budowy lub ewentualnie kierownika robót) - czyli samodzielnych funkcji technicznych wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 1 i Prawa budowlanego. W pozostałych przypadkach, tzn. wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 takiego podziału nie ma. Uprawnienia do projektowania (lub kierowania robotami budowlanymi), zgodnie z treścią zapisu art. 13 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane uprawniają do pełnienia takich (lub innych) samodzielnych funkcji technicznych, wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5, bez podziału na zakres ograniczony w tych dziedzinach.

Dlatego zakres uprawnień znajdujący się w decyzji [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004r. jest niewłaściwy, bezpodstawny, bezprawny i niezgodny z obowiązującym prawem.

W skardze podniesiono również liczne zarzuty co do całości prowadzonego postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych od 2002r. zarzucając przewlekłość postępowania i wydawanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

W przedmiotowym postępowaniu obowiązkiem organów było ustalenie czy decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [..] września 2004r. utrzymująca w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] j Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004r. wypełniała przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie jest prawidłowe.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem, jak już podniesiono, jest kontrola rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Postępowanie to prowadzone jest zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi, w przypadku wszczęcia postępowania, zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Tymczasem organ orzekający w sprawie ograniczył się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych we wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2006r., a uzasadnienie kontrolowanych orzeczeń stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem skarżącego.

Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Powyższe zagadnienie, nie zostało w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione i uzasadnione, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ winien w sposób wyczerpujący wykazać przede wszystkim, czy doszło do naruszenia art. 12, art. 13 i art. 14 ustawy Prawo budowlane stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004r. w sprawie nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, mając także na uwadze przepisy aktów wykonawczych.

Każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, musi spełniać wymogi określone w art. 107 kpa. Lakoniczne stwierdzenia organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności, wymaga przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozważyła z należytą starannością czy wystąpiły dostateczne podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Niniejszy wyrok Sądu nie przesądza o treści ponownie wydanej decyzji w tej sprawie. Nakłada on natomiast na organy administracji, obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dokonania pełnej oceny wszystkich wskazanych wyżej przez Sąd istotnych jej aspektów zgodnie z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art.156 k.p.a.

Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).