Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 365/08

UZASADNI EN I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, usługami biurowymi i handlowymi, z infrastrukturą zewnętrzną, wjazdami i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...] i fragmencie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] na terenie [...] W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyło S., dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony, podnosząc, iż: wysokość wnioskowanego budynku została określona niezgodnie z przeprowadzoną analizą, przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie został porównany z takim wskaźnikiem na działkach sąsiednich, inwestycja miałaby być położona na obszarze ochrony konserwatorskiej, a organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez strony postępowania. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO wskazało, iż w części zasługuje ono na uwzględnienie. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, niemniej zastrzeżenia budzi sama analiza w zakresie odnoszącym się do sposobu wyznaczenia istotnych parametrów inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". Przy przeprowadzaniu analizy obszaru i wyznaczaniu wskazanych w rozporządzeniu parametrów zabudowy, organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest zwolniony z obowiązku wykazania pod względem faktycznym i prawnym sposobu wyznaczenia wspomnianych parametrów. Trafny jest zarzut odwołania, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wskazano podstaw do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy nowej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Zgodnie z §5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia. Prezydent W. nie podał w decyzji, jak też w wynikach analizy obszaru, jaki jest ten wskaźnik na działkach sąsiednich i jaka jest jego średnia. Nie podał także innego niż wskazany w ust.1 przywołanego §5 rozporządzenia sposobu obliczenia tego wskaźnika. Ograniczył się do wymienienia konkretnej liczby bez wskazania sposobu jej obliczenia, co jest oczywistym naruszeniem przepisów rozporządzenia. Podobnie rzecz się przedstawia z wysokością planowanej inwestycji. Organ I instancji nie dokonał w tym zakresie analiz opartych o kryteria wskazane w §7 rozporządzenia, ograniczając się do wskazania wysokości zalecanej dla planowanej inwestycji. Analogiczne zarzuty poczynić należy sposobowi wyznaczenia przez organ I instancji linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy winno odpowiadać kryteriom określonym w rozporządzeniu a także wskazywać sposób i podstawę prawną (z podaniem przepisu rozporządzenia) jej ustalenia, a nie jak uczynił to organ I instancji, ograniczać się do podania ogólnych stwierdzeń. Zatem w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji winien uzupełnić analizę poprzez ponowne wyznaczenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, wyznaczenia linii zabudowy, zaś sposób wyliczenia tych wskaźników jak i podstawa prawna wynikająca z rozporządzenia winny zostać zamieszczone w części tekstowej analizy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut strony odwołującej się, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dokonano analizy stanu faktycznego pod kątem ochrony konserwatorskiej. Organ I instancji nie pominął wymaganych uzgodnień i przeprowadził pełne postępowanie dowodowe w tym zakresie. SKO wskazało również, odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się organu I instancji do twierdzeń stron postępowania, iż "w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien mieć na uwadze, że w myśl art.10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" i dalej: "Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia".

Skargę na decyzję SKO wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc, co następuje: (-) postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy trwało 20 miesięcy, (-) stan zagospodarowania terenu inwestycji oraz terenów sąsiednich został w tym czasie wnikliwie zanalizowany, (-) parametry zabudowy ustalone przez organ I instancji są podobne do parametrów występujących w otoczeniu, (-) w centrum miasta dąży się do ustalania jak najwyższego wskaźnika powierzchni zabudowy, (-) zastosowanie przyjętego wskaźnika ma charakter uporządkowania pod względem urbanistycznym terenu, co wynika z postanowienia [...] Konserwatora Zabytków w postanowieniu nr [...], (-) w centrum miasta należy szanować miejsce poprzez racjonalne wykorzystanie działek uzbrojonych w media, ustalony wskaźnik 0,8 zawiera powierzchnię zabudowy budynków, dojść i dojazdów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6, 7, 8, 15, 77§1, 80, 107§1, 138§2 k.p.a. przez zaniechanie obowiązków w nich zawartych, art.53 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.) poprzez bezpodstawne zakwestionowanie sporządzonej analizy urbanistycznej obszaru, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, art.61 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, przepisów rozporządzenia w całości poprzez błędne zastosowanie jego przepisów.

W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. organ I instancji dopuścił S. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia, przyjmując, że organ uznał, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Dopóki udział organizacji społecznej w postępowaniu ma charakter bierny, można poprzestać na informacji o jej celach statutowych. W sytuacji jednak, gdy organizacja społeczna podejmuje czynności dyspozycyjne, w celu podważenia rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego na korzyść wnioskodawcy, należałoby w ramach postępowania odwoławczego przeanalizować rzeczywiste przesłanki działania tej organizacji. W niniejszej sprawie organizacja społeczna utworzona przez przedsiębiorców z branży budowlanej jest zainteresowana wyłącznie blokowaniem działalności inwestycyjnej innych firm. Składając odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz innego inwestora organizacja ta nie działa w interesie społecznym. Jej wystąpienie nie zasługiwało zatem na merytoryczne rozpatrzenie, zwłaszcza, że zarzuty stowarzyszenia wobec decyzji pierwszoinstancyjnej były niczym nieumotywowane i miały charakter pozorny, zmierzając wyraźnie do zapobieżenia uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.138§2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, tj. zakończenie tego postępowania decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138§2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zachodzi potrzeba uzupełnienia analizy urbanistycznej poprzez ponowne wyznaczenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, wyznaczenia linii zabudowy, zaś sposób wyliczenia tych wskaźników, jak i podstawa prawna, wynikająca z rozporządzenia winny zostać zamieszczone w części tekstowej analizy.

Z §1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ustala się wymagania dotyczące: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu. Analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji wypowiada się na temat wszystkich tych parametrów.

Zgodzić należy się z SKO, iż ustalenia analizy odnośnie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji są lakoniczne. Punkt 2.4 analizy stwierdza jedynie, iż wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek w obszarze analizowanym są zróżnicowane a dla planowanego budynku należy przyjąć wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - max.0,8 (do weryfikacji po sprawdzeniu warunków technicznych i po uzgodnieniu warunków odprowadzenia wód opadowych przez M.). Zgodnie z §5 ust.1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. Bezsprzecznie słuszna jest uwaga SKO, iż ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika powierzchni zabudowy nowej inwestycji bez wyjaśnienia sposobu, w jaki parametr ten został ustalony jest uchybieniem analizy. Należy bowiem przyjąć, iż z cytowanego §5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania w analizie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, a w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Jednakże skonfrontowanie opisowej części analizy z jej częścią graficzną (załącznik nr 2 do decyzji) pozwala na sformułowanie następujących wniosków. Po pierwsze, wskaźniki powierzchni zabudowy nieruchomości położonych w obszarze analizowanym istotnie są zróżnicowane, niemniej występują tam wskaźniki o wartości od 80 do 100% (0,8 - 1) (m.in. działki nr [...] położone przy ulicy [...], działka nr [...] położona przy zbiegu ulicy [...] i [...]). W szczególności tego rodzaju wskaźniki występują na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (działki nr [...] i [...]). Wynika stąd, iż w analizie nawiązano do najwyższych wartości występujących w obszarze analizowanym. Nie nawiązano zatem do wartości średnich, przyjęto wartości wykraczające poza ten poziom, co w świetle §5 ust.2 rozporządzenia jest dopuszczalne, aczkolwiek winno zostać w analizie uzasadnione. Formalny brak takiego uzasadnienia nie zmienia jednak faktu, iż nawiązanie do maksymalnych wartości występujących w obszarze analizowanym wynika niewątpliwie z faktu, iż teren inwestycji znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej, z natury rzeczy dążącej do jak największej dopuszczalnej intensyfikacji zabudowy oraz, iż przylega on, o czym była mowa wcześniej, do zabudowy o wartościach maksymalnych. Teren inwestycji przylega ponadto dwoma dłuższymi bokami (z dwóch stron) do dróg publicznych (ulicy [...] i [...]), co redukuje uciążliwość, która mogłaby wynikać z intensywnego zabudowania działki dla sąsiednich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę (a zatem odmiennie niż w sytuacji, w której teren inwestycji sąsiadowałby z takimi nieruchomościami z trzech lub czterech stron). Okoliczności tych nie rozważył organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stwierdza się w części opisowej analizy, co następuje (pkt II 2.1 - wstęp): "Wysokość obiektów w terenie objętym analizą jest zróżnicowana od 1, 2, 5, 10, 11 do maksymalnie 17 kondygnacji. Dla projektowanej nowej zabudowy należy przyjąć następujące wysokości do górnej krawędzi elewacji, nawiązujące do wysokości obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją:". Następnie w czterech podpunktach szczegółowo wyznaczono wysokość planowanej inwestycji na poszczególnych jej odcinkach, wskazując istniejące obiekty, do wysokości których nawiązano (kamienica przy ulicy [...], cokół budynku przy ulicy [...]). Powyższe ustalenia, nawiązujące w oczywisty sposób do §7 ust.1 rozporządzenia (brak literalnego wskazania tego przepisu w analizie nie jest uchybieniem), nie zostały poddane jakiejkolwiek weryfikacji przez SKO. W tej sytuacji bardzo ogólnie sformułowana konkluzja SKO, iż "organ I instancji nie podjął analizy tej kwestii [tj. wysokości - przyp. Sądu] w oparciu o przepisy rozporządzenia, ograniczając się do przywołania danych nie opartych na sposobie wyliczenia tego wskaźnika wskazanym w cyt.par.7", poprzedzona jedynie zacytowaniem §7 rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia.

Za podobnie nieczytelne uznać należy motywy zakwestionowania przez organ odwoławczy sposobu wyznaczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W decyzji wskazano, iż linia zabudowy usytuowana jest w odległości min. 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] - drogi gminnej oraz w odległości min. 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] - drogi krajowej wg załącznika nr 1. Linia zabudowy została wyznaczona graficznie na tym załączniku a dodatkowo szczegółowy przebieg tej linii został opisany w części tekstowej analizy. W zaskarżonej decyzji nie dokonano analizy ustaleń organu I instancji, wskazując jedynie, iż ustalenia te ograniczają się do podania ogólnych stwierdzeń, podczas gdy winny one odpowiadać kryteriom określonym w rozporządzeniu ze wskazaniem sposobu i podstawy prawnej (z podaniem przepisu rozporządzenia). Podkreślić należy, iż o ile bezwzględnie linia zabudowy musi zostać wyznaczona w jednym z czterech trybów wskazanych w §4 rozporządzenia, a z analizy winno wynikać, który tryb został zastosowany, o tyle prawidłowość ustaleń analizy nie jest uzależniona od wskazania podstawy prawnej ustalenia linii zabudowy (tj. wskazania konkretnego ustępu §4 rozporządzenia). Organ odwoławczy nie podał żadnych merytorycznych zastrzeżeń odnośnie ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej w kontekście linii zabudowy, nie wykazał, iż parametr ten ustalono niezgodnie z rozporządzeniem. Wspomniana wyżej szczegółowość organu I instancji w określeniu linii zabudowy wyklucza przyjęcie, iż ustalenia te, jak wskazał organ odwoławczy, są ogólnikowe.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie wykazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art.138§2 k.p.a., tj. iż postępowanie wyjaśniające należy powtórzyć w całości lub w znacznej części. Wynika to z faktu, iż wprawdzie SKO wskazało elementy analizy urbanistycznej, które w jego ocenie należy powtórzyć, niemniej wskazanie to nie zostało poparte należytym zanalizowaniem ustaleń, które zostały już dokonane przez organ I instancji. W ocenie Sądu zarzuty sformułowane przez organ odwoławczy, operujące dużym stopniem ogólności, nie dają podstaw do uznania, iż ustalenia organu I instancji są sprzeczne z przepisami rozporządzenia. Mając na uwadze postulat szybkości postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zapobieganie przewlekłości postępowań dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, przyjąć należy, iż korzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień, o których mowa w art.138§2 k.p.a., winno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoistancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Chodzi zatem o wypadki, w których ustalenia poczynione przez organ I instancji nie znajdują żadnego potwierdzenia w analizie urbanistycznej (mając na uwadze łącznie jej część opisową i tekstową), bądź też budzą istotne wątpliwości, których organ odwoławczy nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy dysponuje instrumentem, o którym mowa w art.136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe), z którego skorzystanie winien każdorazowo rozważyć. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Nietrafny jest natomiast argument skargi natury procesowej, iż dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez stowarzyszenie dopuszczone do postępowania na podstawie art.31 k.p.a. (zaznaczyć należy, iż skarżąca nie neguje zasadności czy też legalności tego dopuszczenia) winna była być poddana wnikliwszej ocenie. Oczywistym jest bowiem, iż podmiot dopuszczony do postępowania na zasadzie art.31 k.p.a. korzysta z wszelkich uprawnień procesowych przysługujących stronie, w tym z prawa do wniesienia odwołania, a jego reglamentowanie nie miałoby podstaw prawnych.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz 200 p.p.s.a.