Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi M.O., W.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 125 zł (sto dwadzieścia pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), w związku z § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 63, poz. 1059) oraz art. 104 Kpa, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania:

1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1000,00 zł dla M. i W.O. współwłaścicieli działki nr [...],

2. zobowiązał strony do uiszczenia opłaty adiacenckiej płatnej jednorazowo

w wysokości 1000 zł w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

3. wskazał, że opłata adiacencka nie uiszczona w terminie podlega, wraz z odsetkami za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu organ wywiódł, że Gmina poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w miejscowości i dokonanie odbioru technicznego w dniu

[...] listopada 2002 r. stworzyła warunki podłączenia do wodociągu nieruchomości – działki nr [...] stanowiącej współwłasność stron, co spowodowało wzrost jej wartości (ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego). Przywołując przepis § 1 ww. uchwały Rady Gminy organ ustalił, iż stawka opłaty adiacenckiej wynosi 20 % różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci wodociągowej, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości różnicę wartości ustalono na 5000 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 1000 zł. Jednocześnie Wójt podniósł, że właściciel działki nie wnosił żadnych świadczeń na rzecz budowy sieci wodociągowej w miejscowości.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i M.O. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kpa z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Odwołujący się podnieśli, że sieć wodociągową dosyłową w ul. [...] wybudowano na przełomie czerwca i lipca 2002 r., a firma budowlana już w sierpniu 2002 r. przekazała ten odcinek do eksploatacji na podstawie protokołu odbioru technicznego (wykonawca robót wystawił faktury dla gminy). Na tej podstawie postawiono zarzut, że nastąpił już trzyletni okres przedawnienia (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ponadto podniesiono, iż naruszony został art. 32 Konstytucji RP, ponieważ tylko mieszkańców obciążono opłatą adiacencką.

Wskazano także, iż działka nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] jest uprawiana rolniczo i praktycznie nie jest atrakcyjna z uwagi na naturalny staw i dopływający kanał-rów melioracyjny, nie wyjaśniono kwestii działki rolniczo wykorzystywanej (w odróżnieniu od działki siedliskowej nr [...]). Odwołujący się domagali się doręczenia kopii operat szacunkowego oraz wywiedli, że od początku inwestycji nie byli zainteresowani przyłączeniem przedmiotowej działki do wodociągu

z uwagi na brak środków oraz fakt, iż staw zapewnia wystarczająca ilość wody dla wykorzystywanej rolniczo nieruchomości. Nikt z nimi nie uzgadniał gdzie wykonać przyłącze.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytaczając treść przepisów art. 92 ust. 2,art. 143 -148 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, iż z akt sprawy wynika data protokolarnego odbioru robót wodociągowych na obiekcie wodociąg grupowy zadanie 4 i 4a – [...] listopada 2002 r. W ocenie składu orzekającego licząc od tej daty, nie nastąpiło przedawnienie czyli do dnia wydania decyzji nie upłynęły 3 lata, gdyż sposób fakturowania czy też częściowej zapłaty za poszczególne odcinki lub elementy inwestycji nie odnoszą się do tego terminu.

Przedmiot odbioru wykonany został w czasie od [...] maja 2002 r. do [...] listopada 2002 r. Stawkę opłaty adiacenckiej ustalono zgodnie z obowiązującą uchwałą rady gminy w wysokości 20 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Organ wskazał, że podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego treści wynika wysokość wzrosty wartości nieruchomości na skutek wybudowania wodociągu. Do obliczeń rzeczoznawca przyjął część działki o pow. 700 m2 oznaczoną jako B-RIV (zgodnie z rejestrem gruntów są to użytki rolne zabudowane), pominięto natomiast łąki trwałe ŁIV o pow. 900 m2 i nieużytki N o pow. 500 m2. Wobec tego organ odwoławczy uznał, iż ustalenie opłaty adiacenckiej

w związku ze wzrostem wartości części nieruchomości oznaczonej jako użytki rolne zabudowane nie narusza przepisów art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Kolegium podniosło, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, natomiast organ administracji publicznej nie ma kompetencji do jego merytorycznej oceny.

Jako niezasadny organ drugiej instancji uznał zarzut niedostarczenia przez Wójta Gminy kserokopii operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...], ponieważ strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a w przedmiotowej sprawie z wnioskiem takim wcześniej nie występowała.

M. i W.O. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, żądając stwierdzenia jej nieważności - zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego, łącznie z błędną i jednostronną oceną dowodów, naruszenie przepisów art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 § 1 Kpa. Jednocześnie skarżący podnieśli, że ostateczną decyzję

w sprawie Kolegium podjęło [...] listopada 2005 r.- po upływie trzyletniego okresu przedawnienia, podczas gdy zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji sieć wodociągową formalnie przyjęto [...] listopada 2002 r. W ocenie skarżących, termin upłynął zatem z dniem [...] listopada 2005 r., tym samym Kolegium winno umorzyć postępowanie w sprawie (decyzja Kolegium z jednodniowym uchybieniem terminu - zastosowanie winien mieć przepis art. 156 Kpa). Podobnie jak w odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli (art. 32 Konstytucji RP). W obszernym uzasadnieniu skargi M. i W.O. szczegółowo opisali etapy realizacji inwestycji wodociągowej począwszy od 2000 r. uwzględniając między innymi kłopoty związane z pozyskaniem odpowiedniej ilości wody pitnej dla miejscowości, konieczności opracowania projektu technicznego sieci wodociągowej, uzyskiwania pozwolenia na budowę, decyzji właściwych organów oraz okoliczności związane z pozyskiwaniem przez gminę środków na realizację inwestycji i rozliczeń z wykonawcami. Podważając ustaloną przez organy datę stworzenia warunków do podłączenia się do sieci jako [...] listopada 2002 r. skarżący stwierdzili, że sieć była gotowa do eksploatacji już w lipcu i sierpniu 2002 r. o fakcie, tym świadczą między innymi umowy zawierane przez mieszkańców na wykonanie przyłączy oraz za pobieranie wody z sieci już od września 2002 r. Negując stanowisko organu odwoławczego skarżący podnieśli, iż winien on wydając decyzję sięgać do wszystkich dowodów, w tym takich, które są ukrywane i pomijane przez organ I instancji zwłaszcza dokumenty związane z odbiorem od wykonawcy poszczególnych części inwestycji.

Ponadto skarżący ponowili zarzut odwołania, zgodnie z którym działka nr 232 jest wykorzystywana rolniczo do uprawy warzyw na potrzeby własne i nie jest zabudowana.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że od dnia następnego po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy ([...] listopada 2002 r.) należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że w sprawie nie ma znaczenia, kiedy i w jakim zakresie zrealizowano zadanie nr 1 i 2 i nie było to przedmiotem postępowania. Dlatego jako zbędne organ uznał badanie dzienników budowy, protokołów odbioru, badań sprawozdań, rachunków i rozliczeń finansowych z poszczególnych zadań.

Odnośnie zarzutu, iż nieruchomość skarżących nie jest zabudowana Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, natomiast zgodnie z danymi z ewidencji gruntów część nieruchomości przyjęta przez rzeczoznawcę do obliczeń nie stanowi użytków rolnych bądź gruntów leśnych, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oraz wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych i dróg, dlatego w stosunku do tej części nieruchomości istniała możliwość zastosowania przepisów o opłacie adiacenckiej.

W ocenie organu, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności protokół końcowego odbioru technicznego robót z dnia [...] listopada 2002, któremu skarżący zarzucają brak autentyczności nie są sprzeczne z załączonymi do skargi dokumentami, natomiast zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa można rozpatrywać

w stosunku do dowodów mających znaczenie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważy, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę

w zakresie skarg na decyzje administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a", Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ww. ustawy). Ponadto Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jedynie jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd nie będąc związany granicami skargi uznał, iż zasługuje ona uwzględnienie mimo, że nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy w tym zakresie stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem jednak nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1 ww. ustawy).

W myśl przepisu art. 92 ust. 2 ww. ustawy, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące

w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Oznacza to, że opisane wyżej nieruchomości zostały przez ustawodawcę wyłączone ze względu na ich szczególny charakter od obowiązku partycypacji przez ich właścicieli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Należy uznać, iż

w przypadku nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne, albo nieruchomości wykorzystywanych na takie cele, mniejsze znaczenie dla ich właściciela mają ewentualne korzyści związane

z faktem rozbudowy infrastruktury technicznej np. w postaci sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Na podstawie analizy akt sprawy, zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w czerwcu 2005 r. oraz informacji

z rejestru gruntów (stan na [...] lutego 2005 ) dla nieruchomości gruntowej skarżących nr [...] Sąd ustalił, iż działka nr [...] o powierzchni 0,2100 ha została określona jako: użytki rolne zabudowane B-RVI – 0,0700 ha, łąki trwałe ŁIV – 0,0900 ha oraz nieużytki N – 0,0500.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczącym wsi [...] –uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 1994 r., nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe. Jednakże plan ten utracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Jednocześnie Rada Gminy nie uchwaliła nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu obejmującego sporną nieruchomość. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. przedmiotowe grunty otrzymały przeznaczenie budownictwa mieszkaniowego (pkt 6.2 operatu szacunkowego). Działka na dzień wyceny była niezabudowana, ale ogrodzona i zagospodarowana, znajdował się na niej mały staw i rosły drzewa.

W związku z utratą mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić on podstawy dla ustalenia przeznaczenia spornej nieruchomości. Z kolei studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy nie stanowi, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktu prawa miejscowego i nie jest powszechnie obowiązującym aktem normatywnym. Ponadto brak jest także dla przedmiotowej nieruchomości decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym stanie faktycznym ustalając charakter nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] organy administracji winny, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami dokonać analizy charakteru nieruchomości na podstawie ewidencji gruntów.

Skoro w ewidencji tej oznaczono, czego organ nie neguje, iż nieruchomość składa się z 3 klas użytków i gleboznawczych tj.: użytków rolnych zabudowanych, łąk trwałych oraz nieużytków, należy uznać, iż nieruchomość wykorzystywana jest na cele rolne (art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2). Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy nieruchomość jest zabudowana czy nie, jednakże znaczenie ma fakt, iż stanowi ona między innymi użytki rolne.

Jednocześnie organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń oraz nie przeprowadził dowodów, które wskazywałyby na odmienny charakter przedmiotowej nieruchomości. Na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego organy obu instancji nieprawidłowo wydały decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z naruszeniem w szczególności art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2.

Z tego powodu, w ocenie Sądu, brak było podstaw do nałożenia na skarżących właścicieli nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne opłaty adiacenckiej,

a postępowanie wszczęte z urzędu w tej sprawie przez organ administracji publicznej, winno zostać umorzone w całości jako bezprzedmiotowe.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy wskazać, iż w ocenie Sądu, brak było w przedmiotowej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie przepisów art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec niesprecyzowana przez skarżących, która z kwalifikowanych wad decyzji (art. 156 § 1 pkt 1-7) zaistniała w sprawie, nie jest możliwym szczegółowe ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, iż dokumentem umożliwiającym określenie

w niniejszej sprawie daty stworzenia rzeczywistych warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej był protokół końcowego odbioru robót zadań

4 i 4a z dnia [...] listopada 2002 r. Dlatego też od dnia następnego rozpoczął bieg 3 letni termin przedawnienia umożliwiający nałożenia na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ponieważ powyższa ustawa nie określa sposobu liczenia wskazanego terminu, odpowiednie zastosowanie będą tu miały przepisy art. 110-116 Kodeksu cywilnego.

W myśl art. 112 Kc, termin ciągły oznaczony w latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Gdyby zatem

w niniejszej sprawie, nieruchomość nr [...] nie podlegała przedmiotowemu wyłączeniu, upływ trzyletniego okresu przedawnienia nastąpiłby z dniem [...] listopada 2005 r. (dzień wydania ostatecznej decyzji w sprawie). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżących dla liczenia biegu terminu przedawnienia możliwości wydania decyzja administracyjnej, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 114 Kc, gdyż dotyczy on terminów niewymagających ciągłości. Zgodnie z komentarzem do Kodeksu Cywilnego w:] K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze, 2003. ciągłość terminu nie jest wymagana np. wówczas, gdy strony zawarły umowę, według której uprawniony może używać rzecz (np. samochód) najwyżej przez mi

Należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu, iż okoliczności wskazane

w skardze oraz dokumenty do niej dołączone, nie dają podstawy do odmiennego ustalenia daty formalnego stworzenia dla skarżących warunków do ewentualnego podłączenia ich nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Jednakże skoro, z przyczyn wyżej wskazanych, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały materialnoprawną przesłanki do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, bezprzedmiotowym było rozważanie kwestii upływu okresu umożliwiającego wydanie decyzji (przedawnienia orzekania).

Ponadto niezasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 32 Konstytucji RP czyli zasady równego traktowania obywateli. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniają wójta do nałożenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, lecz pozostawiają to jego uznaniu. Skoro powszechnie obowiązujące przepisy prawa umożliwiają nałożenia na konkretnego obywatela zindywidualizowanego obowiązku, to niewyegzekwowanie tożsamego obowiązku od innego obywatela, nie narusza praw podmiotowych jednostki.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw.

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw.

z art. 205 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych i udokumentowanych kosztów postępowania tj. wpisu od skargi

w wysokości 100 zł oraz kosztów dojazdu do sądu.