Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości oddala skargę

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie rezerwacji po przeprowadzeniu przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 - 1730 MHz i 1805 - 1825 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r.

Powyższe postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

W dniu 2 października 2007 r. Prezes UKE zamieścił na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyniki przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. Następnie w dniu 29 października 2007 r. P. Sp. z o. o. (zwana dalej skarżącą) wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu, z uwagi na złożony przez nią wniosek z dnia 23 października 2007 r. o unieważnienie przetargu. Jako uzasadnienie zawieszenia postępowania, skarżąca spółka wskazała art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie strony skarżącej w sprawie niniejszej ma miejsce zagadnienie wstępne, które powoduje, że Prezes UKE jest zobowiązany zawiesić postępowanie w sprawie rezerwacji do czasu rozpatrzenia wniosków o unieważnienie przetargu. W ocenie skarżącej, decyzja o dokonaniu rezerwacji częstotliwości na rzecz zwycięzcy przetargu jest bezpośrednio uzależniona od tego, czy wyłonienie zwycięzcy przetargu było prawidłowe, a więc, czy przetarg nie zostanie unieważniony w trybie art. 118 d ustawy Prawo telekomunikacyjne.

W wyniku rozpoznania wniosku, organ wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r., którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 97 § 1 kpa, który zawiera katalog przesłanek obligujących organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu, w badanej sprawie, żadna z tych przesłanek nie zachodzi, w szczególności ta wskazana przez skarżącą spółkę jako podstawa prawna zawieszenia postępowania. Organ uznał, że wszystkie postępowania administracyjne, dotyczące postępowania przetargowego oraz rezerwacji częstotliwości po przetargu, którego wyniki ogłoszono w dniu 2 października 2007 r. toczą się przed jednym organem administracji, tj. przed Prezesem UKE. Organ zwrócił uwagę na przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wynikać ma, że dokonanie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu jest niezależne od ewentualnego postępowania w sprawie unieważnienia przetargu, w przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba stanowienia przez ustawodawcę, że unieważnienie przetargu jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji. W ocenie organu, wyraźnym zamiarem ustawodawcy było oddzielenie obu tych spraw, skoro w stosunku do nich organ ma prowadzić dwa odrębne postępowania. Zatem uregulowania ustawy przesądzają, iż kwestia unieważnienia przetargu nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy rezerwacji częstotliwości prowadzonej po zakończeniu przetargu. Stwierdzono również, że podjęcie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie rezerwacji częstotliwości nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu. Tym samym organ uznał, że wskazana przez skarżącą spółkę przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości nie jest zagadnieniem wstępnym.

Następnie skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W ocenie skarżącej spółki treść ww. postanowienia Prezesa UKE nie znajdowała podstaw w obowiązujących przepisach prawa, mających zastosowanie do niniejszego postępowania, a wskazane przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne w żaden sposób nie uprawniają do wniosków i ocen zawartych w postanowieniu organu. Ponadto, w ocenie skarżącej spółki, w obecnie obowiązującej ustawie Prawo telekomunikacyjne nie ma przepisu, któryby wyłączał zastosowanie art. 97 § 1 kpa. Skarżąca spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, zgodnie z którym w sprawie niniejszej występuje zagadnienie wstępne o charakterze otwartym, bowiem niektóre strony biorące udział w postępowaniu przetargowym złożyły wnioski o jego unieważnienie. W rezultacie może dojść do zakwestionowania wyników tego przetargu.

Zdaniem skarżącej spółki, między rozpatrzeniem jej wniosku z dnia 23 października 2007 r., a wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości istnieje bezpośrednia zależność. Dalej konkluduje, że powszechnie przyjętą praktyką jest, że podmiot wyłoniony w przetargu otrzymuje decyzję o rezerwacji częstotliwości w przypadku, gdy prawidłowo złoży wniosek. Tak więc wynik przetargu i jego trwałość ma bezpośredni wpływ na uzyskanie rezerwacji częstotliwości w postępowaniu administracyjnym, o którego zawieszenie wnosi skarżąca spółka.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes UKE postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska w pełni powtórzył swoje wcześniejsze argumenty i wywody prawne.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca spółka ponowiła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc naruszenie:

1. art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości wbrew niebudzącemu wątpliwości występowaniu okoliczności, które stanowią przesłanki uzasadniające obowiązek organu administracji do zawieszenia powyższego postępowania w sprawie rezerwacji celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;

2. art. 118d, 114 ust. 4a oraz 118c ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie;

3. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności: zasady legalności i praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności (art. 7 kpa i art. 77 kpa) poprzez prowadzenie postępowania w sposób mający jedynie na celu wykazanie braku obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji i uchylanie się przez Prezesa UKE od wszechstronnego i wyczerpującego zbadania całokształtu okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ powtórzył swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. jednocześnie dodał, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego. Uznał również, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, przeprowadzono w sposób wszechstronny analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie sądu, organ nie naruszył przepisów prawa, tak przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też argumentację na poparcie zajętego stanowiska. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zastosował właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości sądu ich interpretacja dokonana przez organ. Organ nie naruszył także przepisów postępowania administracyjnego.

Podstawowym zarzutem podnoszonym przez skarżącą w skardze jest naruszenie przez organ przepisu art. 97 § pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości z zakresu 1710-1730 Mhz i 1805-1825 Mhz wbrew niebudzącemu wątpliwości występowaniu okoliczności, które stanowią przesłanki uzasadniające obowiązek organu administracji do zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W jej ocenie kwestię prejudycjalną stanowiła okoliczność rozpoznania przez organ wniosku o unieważnienie przetargu.

Rzeczą organu było więc zbadanie czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania oraz czy wskazana przez skarżącą okoliczność stanowi zagadnienie wstępne.

Przepis art. 97 kpa wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jedną z nich stanowi uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i istnienie zależności między tymże uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Stanowi o tym art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy:

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Analizując je należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach..., s. 92; por. także wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1291/97, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.) zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym.

Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wymogu bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej.

Powyższe rozważania odnieść należy do przepisów Prawa telekomunikacyjnego regulujących kwestię przeprowadzenia przetargu oraz postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Prawidłowa wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 kpa będzie bowiem możliwa dopiero po uwzględnieniu specyfiki tych postępowań, ich regulacji prawnych.

W dniu 27 lutego weszła w życie ustawa z dnia 12 stycznia 2007 roku o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z dnia 12 lutego 2007r.). Znowelizowane zostały przepisy działu IV gospodarowanie częstotliwościami i numeracją, rozdziału I gospodarowanie częstotliwościami poprzez doprecyzowanie przepisów kwestie powyższe regulujące. Przepisy Prawa telekomunikacyjnego oraz wydanego na podstawie art. 120 ustawy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 30 stycznia 2007 roku w sprawie przetargu oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz, U. z dnia 8 lutego 2007 r.) regulują w sposób jasny i precyzyjny postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości oraz, w przypadku takiej konieczności, przeprowadzenia konkursu oraz przetargu.

I tak zgodnie z art. 116 ust. 1 pkt 2 Pt w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja, zostaje wyłoniony w drodze przetargu, którego przebieg reguluje powyższe rozporządzenie.

Przepisem art. 1 pkt 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne wprowadzony został art. 118 a - d Pt.

Przetarg przeprowadza Prezes UKE, dokonując oceny złożonych ofert zgodnie z wytycznymi wskazanymi w art. 118a Pt. Następnie po ogłoszeniu wyników przetargu albo konkursu organ właściwy prowadzi jedno postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości, o czym stanowi art. 118c ust. 2 Pt.

Tryb unieważnienia przetargu został uregulowany w art. 118d ustawy Pt.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 118d Pt:

1. Prezes UKE z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu albo konkursu złożony w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu albo konkursu, w drodze decyzji, unieważnia przetarg albo konkurs, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu albo konkursu.

2. Uczestnikowi przetargu albo konkursu od decyzji w sprawie unieważnienia przetargu albo konkursu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa UKE, a po wyczerpaniu tego trybu, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

3. Uczestnikowi przetargu albo konkursu nie przysługuje inny tryb kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w przetargu albo konkursie, niż określony w ust. 1 i 2.

4. Unieważnienie przetargu albo konkursu stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości dokonanej po przeprowadzeniu tego przetargu albo konkursu.

5. Prezes UKE uznaje, w drodze decyzji, przetarg albo konkurs za nierozstrzygnięty, jeżeli:

1) żaden z uczestników nie spełnił warunków uczestnictwa w przetargu albo konkursie bądź nie osiągnął minimum kwalifikacyjnego, jeżeli zostało określone w dokumentacji;

2) w terminie wskazanym w dokumentacji do przetargu albo konkursu nie przystąpił żaden podmiot.

Jak wynika z powyższej regulacji prawnej, w przepisach ustawy Prawo telekomunikacyjne regulujących tryb prowadzenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, nie ma przepisu prawa, który uzależniałby prowadzenie tego postępowania od wydania rozstrzygnięcia w sprawie unieważnienia przetargu. Postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się dalej mimo toczącego się postępowania o unieważnienie przetargu. Dopóki więc przetarg nie zostanie prawomocnie unieważniony, postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się nadal, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia pozostają w obrocie prawnym. Dopiero prawomocna decyzja o unieważnieniu przetargu wywiera wpływ na toczące się postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział instytucję o szczególnym charakterze – wznowienie postępowania. Z uwagi więc na tę szczególną regulację prawną przewidzianą ustawą Prawo telekomunikacyjne, zdaniem Sądu, toczące się postępowanie o unieważnienie przetargu pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. Potraktowanie toczącego się postępowania o unieważnienie przetargu jako zagadnienia prejudycjalnego, w świetle obowiązującego Prawa telekomunikacyjnego, jest więc wyłączone. W przeciwnym wypadku proces decyzyjny Prezesa UKE zmierzający do rezerwacji częstotliwości byłby sparaliżowany. Celem zmian ustawodawczych i takiej właśnie regulacji prawnej było z pewnością zapewnienie ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami arbitralnymi. Dowodzi tego taka właśnie regulacja prawna. Oczywiście operatorzy mają prawo podważania niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć. W przypadku osiągnięcia takiego celu nie są pozbawieni ochrony swoich praw. Do dyspozycji posiadają instytucję wznowienia postępowania.

Reasumując, zdaniem sądu, Prezes UKE prawidłowo orzekł w zaskarżonym postanowieniu, iż kwestia unieważnienia przetargu nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy rezerwacji częstotliwości prowadzonej po zakończeniu przetargu oraz, że nie wystąpiły inne przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające zawieszenie postępowania. Brak bowiem prawnej możliwości w sprawie rezerwacji częstotliwości z tego powodu, że uczestnik przetargu zakwestionował rozstrzygnięcie podjęte w sprawie unieważnienia przetargu. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa jak i zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 118d, 114 ust. 4a oraz art. 118c ust. 3 ustawy prawo telekomunikacyjne nie jest zasadny.

Za nietrafne Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 77 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi Prezes UKE dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego, rozważył wszelkie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, ustalił właściwe ich znaczenie, niewadliwie dokonał subsumcji. Prawidłowo ustalił też następstwa prawne (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007r. II SA55/00). Nie można więc postawić Prezesowi UKE naruszenia zasad ogólnych postępowania.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.