Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 44/08 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 44/08, po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W. K. w dniu 21 maja 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w którym zadeklarował dziesięć działek rolniczych o łącznej powierzchni 3,61 ha, położonych na siedmiu działkach ewidencyjnych leżących w II strefie nizinnej ONW położonych w województwie świętokrzyskim, powiecie koneckim, gminie Fałków, na których znajduje się 11 dziełek rolnych oznaczonych literami od A do K.

Przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2004 r. kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym W. K. wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni działek rolnych w ten sposób, że powierzchnia działki oznaczonej we wniosku o przyznanie płatności ONW symbolem G, deklarowana we wniosku o powierzchni 0,1 ha wyniosła po kontroli na miejscu 0,07 ha. Obecny podczas kontroli W. K. nie wniósł uwag do protokołu.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. przyznał W. K. płatności z tytułu ONW na rok 2004, nie uwzględniając wyników kontroli na miejscu w zakresie dotyczącym działki oznaczonej literą G.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] marca 2005 r., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sprawę rozstrzygnięto bez uwzględniania skutków płynących z przepisów prawa krajowego – § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) oraz prawa unijnego – art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11).

Po rozpatrzeniu odwołania W. K. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] lutego 2006 r.

Organ wyjaśnił, że przyznanie płatności z tytułu ONW do działki rolnej oznaczonej we wniosku symbolem G, tj. do działki której powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wyniosła poniżej 0,1 ha, stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto rażącym naruszeniem prawa w ocenie organu odwoławczego jest pominięcie protokołu kontroli na miejscu przy wydawaniu decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przywołał definicje gospodarstwa rolnego, producenta rolnego oraz działki rolnej zawartych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.). Działka rolna jest to działka w rozumieniu art. 2 pkt 1 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L z 30.04.2004, str. 18, ze zm..; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że kwestia powierzchni działki rolnej G i jej rolniczego wykorzystywania stanowi istotę sprawy. Sądowi z urzędu było wiadomo o zakończonej sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1448/06 dotyczącej W. K. w związku z zaskarżeniem przez niego ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o dopłaty bezpośrednie do gruntu. W sprawie tej Sąd wyrokiem z dnia 16 października 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, podnosząc brak jasności co do powierzchni działki oznaczonej literą G ustalonej w wyniku kontroli dokonanej na miejscu w dniu 19 sierpnia 2004 r., co znalazło odzwierciedlenie w protokole z tej daty. Sąd w sprawie tej stanął na stanowisku, że rozbieżności w decyzjach co do tego, czy chodzi o powierzchnię działki, czy też powierzchnię upraw na działce dowodzą niewyjaśnienia sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w Sąd I instancji stwierdził, że zapis w protokole kontroli z dnia 19 sierpnia 2004 r. dotyczący powierzchni działki jest kluczowy dla sprawy, zatem konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie przez organ administracyjny jaką w istocie powierzchnię ma działka rolna oznaczona literą G i czy stanowiła ona grunt orny, na którym prowadzona była działalność rolnicza w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Zdaniem Sądu przy wydawaniu decyzji Prezesa ARiMR doszło do naruszenia art. 7 i 8 oraz 80 k.p.a. w ten sposób, że w przedmiotowej decyzji nie wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchnia działki G" oraz że w protokole z kontroli na miejscu zapisano, że na działce G stwierdzono uprawę ziemniaków, ale że nie wynika z niego czy działka G ma rzeczywiście 7 arów, czy też ziemniaki uprawiane były tylko na 7 arach. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że rozbieżności w decyzjach co do tego, czy chodzi o powierzchnię działki, czy też powierzchnię upraw na działce dowodzą niewyjaśnienia sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie przez organ administracyjny jaką w istocie powierzchnię ma działka rolna oznaczona literą G. Sąd podkreślił ponadto, iż dokonane pomiary powinny być skonfrontowane z treścią dokumentów geodezyjnych, ponieważ dane te są podstawą tworzenia systemu ewidencji gospodarstw rolnych.

W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi W. K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi składający skargę kasacyjną organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) pozostającego w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności jednoznacznie stanowi, że działką rolną jest zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że w decyzji Prezesa ARiMR nie wyjaśniono czy działka G ma rzeczywiście 7 arów, czy też ziemniaki uprawiane były tylko na 7 arach bowiem powierzchnia działki rolnej, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy, jest równa powierzchni jednej uprawy prowadzonej na zwartym obszarze gruntu rolnego.

Organ wskazał, że działka rolna nie ma charakteru działki ewidencyjnej, określonej w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Nie ma również stałej powierzchni, gdyż jej powierzchnia zależy od jednolitej uprawy na niej prowadzonej. Dane z ewidencji są podstawą do sprawdzenia w systemie komputerowym, czy dany wnioskodawca nie deklaruje do płatności większej powierzchni upraw, niż wynikałoby to właśnie z ewidencji gruntów i budynków. Samo stwierdzenie rzeczywistej powierzchni uprawy jest możliwe tylko podczas kontroli na miejscu, gdyż część gruntu działki ewidencyjnej może nie być użytkowana, bądź może nie spełniać szczegółowych warunków jej utrzymania, które są niezbędne do przyznania płatności.

W ocenie Prezesa ARiMR art. 3 pkt 7 ustawy, będący definicją działki rolnej jest jasny i zrozumiały, w związku z czym nie powinien podlegać wykładni w decyzjach wydawanych przez organy ARiMR. Wykazanie w protokole z kontroli na miejscu, iż na działce ewidencyjnej o powierzeni 0,1 ha znajdowała się uprawa ziemniaków o powierzeni 0,07 ha, jednoznacznie – w ocenie Prezesa ARiMR – wskazuje na to, że powierzchnia działki rolnej, która była podstawą do obliczenia płatności, wynosiła 0,07 ha.

Odnosząc się do kwestii wyjaśnienia różnic pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a danymi dotyczącymi powierzchni działki stwierdzonej podczas kontroli na miejscu należy zauważyć, że kontrola na miejscu nie zawsze jest w stanie stwierdzić, dlaczego takie różnice istnieją, ponieważ stan prawny określony w ewidencji gruntów i budynków jest statyczny, natomiast stan faktyczny działek może być dynamiczny, a powierzchnia faktycznie użytkowanej działki ewidencyjnej przez rolnika, nie zawsze będzie tożsama z powierzchnią w ewidencji.

Prezes ARiMR nie zgodził się z twierdzeniem, iż niewystarczająco wyjaśnił stan faktyczny sprawy i nie oparł się na wszystkich dowodach, ponieważ to właśnie kontrola na miejscu, a nie kontrola administracyjna, polegająca na porównaniu deklaracji rolnika z danymi z ewidencji gruntów i budynków, jest najbardziej szczegółową, efektywną i miarodajną metodą zbierania materiału dowodowego dotyczącego powierzchni gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania m.in. płatności ONW.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym, który musi odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Powinna więc zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten, jako sąd kasacyjny, nie bada trafności oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonywaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym, przy braku zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi uznać ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA za poprawne i wiarygodne i na tej podstawie faktycznej ocenić zasadność naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a więc opiera się na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną organ zarzuca Sądowi I instancji "niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (...) pozostającego w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.)."

Sposób sformułowania tego zarzutu pozwala przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na względzie naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Uzasadniając tak sformułowany zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, że wyrok "narusza prawo materialne ustawy i rozporządzenia poprzez niewłaściwą interpretację jego przepisów, a szczególności art. 3 pkt 7 ustawy". Stwierdził przy tym, że przepis ten "jednoznacznie stanowi, że działką rolną jest zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego". Należy wszakże odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjnych w swych rozważaniach oparł się na nieco innej, późniejszej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej) definicji działki rolnej, przyjmując, że pojęcie działka rolna oznacza "działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha".

W związku z tym wypada zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł owej różnicy i nie wyjaśnił, czy obydwie te definicje są tożsame (lub podobne) na tyle, aby możliwe było dokonanie oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też istota zarzutu "niewłaściwej interpretacji art. 3 pkt 7" sprowadza się, w okolicznościach niniejszej sprawy, do niewłaściwego zastosowania przez Sąd tego przepisu. Poprzestając na ogólnikowym powołaniu się na "niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 7 ustawy (...) pozostającego w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia ...", nie określił bowiem jasno, czy miało miejsce mylne zrozumienie treści przepisu, czy też wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Pojęcie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego oraz pojęcie błędnej jego wykładni, wskazane jako podstawy kasacyjne w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowią dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie.

Tymczasem argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzają w rzeczywistości do zanegowania prawidłowości oceny stanu faktycznego, dokonanej przez Sąd I instancji w przedmiotowym rozstrzygnięciu, który wskazując na rozbieżności w decyzjach (także tych, do których odnosił się wyrok WSA z dnia 16. października 2006 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1448/06) stwierdził, że dowodzą one niewyjaśnienia sprawy i – przyjmując, że zapis w protokole kontroli z dnia 19 sierpnia 2004 r. dotyczący powierzchni działki jest kluczowy dla sprawy – uznał, że konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie przez organ administracyjny jaką w istocie powierzchnię ma działka rolna oznaczona lit. G i czy stanowiła ona grunt orny, na którym prowadzona była działalność rolnicza w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Jak już wyżej wspomniano, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. Uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej ogranicza się bowiem do polemiki z oceną stanu faktycznego, w tym zebranych dowodów, podlegających ocenie – całkowicie odmiennej – przez orzekający w tej sprawie organ oraz przez kontrolujący jego działalność pod względem legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym zakresie autor kasacji nie wskazał na naruszenia jakichkolwiek przepisów proceduralnych, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, poza ogólnym przytoczeniem przepisów prawa materialnego, tj. "art. 3 pkt 7 ustawy (...) pozostającego w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia...".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż nie można skutecznie stawiać tego zarzutu, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wadliwie (w sposób niepełny) zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania naruszonych przez Sąd I instancji norm postępowania (vide m.in. B. Gruszczyński w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Praca zbiorowa pod red. B. Dautera, Wydawnictwo Wolters Kluwers Polska – Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, Wydanie II, s. 381, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 619/08).

Należy więc stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie został przez skarżącego właściwie uzasadniony, a wszystkie użyte w skardze kasacyjnej argumenty sprowadzają się w istocie do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji. Aby jednak prawidłowo zakwestionować przyjęty stan faktyczny konieczne jest uwzględnienie w podstawach skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Dopiero wtedy bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.