Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 908/05 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków przez nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 908/05, uchylił zaskarżoną przez Gminę S. decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków przez nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], Wojewoda Ś. po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Starosty K. z dnia [...], orzekającej o udzieleniu Wójtowi Gminy S. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów gminy S. jako działki nr [...] i [...], stanowiącą własność H. S., na podstawie art. 9a, 124 ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 127 § 1 i 2, art. 139 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. ustalił, że w dniu [...] maja 2002 r. H. S. podpisała oświadczenie, że zgadza się na czasowe zajęcie gruntu w celu realizacji inwestycji związanej z budową kanalizacji sanitarnej, ale pod warunkiem uzgodnienia odszkodowania przez Urząd Gminy S. lub wykonawcę i wypłatę go przed przystąpieniem do robót. Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformował, że odszkodowanie za poniesione straty w planowanej budowie kanalizacji zostanie oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego i wypłacone po wybudowaniu kanału sanitarnego. H. S. to pismo otrzymała jedynie do wiadomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Wójt Gminy S. , który będzie realizował cel publiczny jakim jest inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, pompowniami ścieków i ich zasilaniem energetycznym i przydomowymi pompowniami ścieków w miejscowości S., wystąpił do Starosty K. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Jednakże w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r. udzielił wyjaśnień, że "w celu zawarcia ugody zwrócił się do Rady S. oraz Przewodniczącego Rady Gminy o podjęcie negocjacji w celu uzyskania zgody na przejście z kanalizacją". Do pisma dołączył notatkę z negocjacji podjętych przez Radę S. i Przewodniczącego Rady Gminy. W dniu 15 marca 2005 r. z inicjatywy Starosty K. przeprowadzono na gruncie rokowania, mające na celu osiągnięcie porozumienia z H. S., w trakcie których oświadczyła ona, że żąda określenia wartości odszkodowania jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji. Wójt Gminy S. oświadczył, że nie może określić wysokości odszkodowania przed rozpoczęciem inwestycji. Zaproponował kwotę 300 zł jako rekompensatę za sam fakt wejścia na grunt. Natomiast po zakończeniu inwestycji rzeczoznawca majątkowy wyceni wartość poniesionych strat i na tej podstawie zostanie wypłacone odszkodowania. Na taką propozycję H. S. nie wyraziła zgody. Nie określiła, jakiego odszkodowania żąda przed rozpoczęciem inwestycji i wejściem na jej nieruchomość.

Zawiadomieniem z dnia 16 marca 2005 r. Starosta K. wszczął postępowanie i przeprowadził w dniu 31 marca 2005 r. rozprawę administracyjną, mającą na celu doprowadzenia do zawarcia ugody z właścicielką nieruchomości. Na rozprawie tej strony nie doszły do porozumienia. H. S. oświadczyła, że żąda sto tysięcy złotych odszkodowania za realizację inwestycji i odmówiła złożenia podpisu na protokole, oświadczając jednak, iż jego treść jest zgodna z przebiegiem rozprawy.

Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o udzieleniu Wójtowi Gminy S. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków, zobowiązując jednocześnie Wójta do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu urządzeń. Właścicielka nieruchomości została zobowiązana do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonywania konserwacji i usuwania awarii urządzeń. Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002 r.

Rozpatrując odwołanie H. S. od powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, które w jego ocenie uzasadniają uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nie było poprzedzone jakimikolwiek rokowaniami prowadzonymi przez wnioskodawcę z właścicielką nieruchomości. Znajdujące się w aktach oświadczenie H. S. z dnia 25 maja 2002 r. nie spełnia tego wymogu. Ponadto z wyjaśnień Wójta wyrażonych w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r. także nie wynika, aby rokowania z właścicielką przeprowadzono prawidłowo. Poza tym brak jest w aktach pisma z dnia 3 grudnia 2004 r. skierowanego do H. S., zawierającego informacje dotyczące wypłaty odszkodowania. W niniejszym przypadku – stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rokowania winien przeprowadzić inwestor, czyli Gmina S. a nie Rada S. czy Przewodniczący Rady Gminy, dlatego też załączona do akt notatka spisana na okoliczność przeprowadzonych rozmów pomiędzy H. S. a Radą S., Sołtysem i radnym z sołectwa C., nie może być uznana jako przeprowadzone właściwie rokowania. W aktach brak jest przede wszystkim pisma przedstawiającego ofertę inwestora skierowaną do właścicielki nieruchomości. Z kolei przeprowadzone na gruncie w dniu 15 marca 2005 r. rokowania przeprowadzono już po złożeniu przez Wójta wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zatem zdaniem organu drugiej instancji naruszony został przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w sytuacji, gdy nie została wyłączona możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 w drodze umowy. Wadliwość wynikająca z nieprzeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie może być sanowana już po jego wszczęciu, gdyż narusza zasadę, że uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac może nastąpić w drodze umowy. Skoro więc wszczęcie postępowania było przedwczesne uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

W skardze na tę decyzję Gmina S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżąca przede wszystkim zakwestionowała ustalenia organu drugiej instancji co do tego, że skierowanie wniosku nie było poprzedzone rokowaniami, skoro takie rokowania jej zdaniem zostały przeprowadzone, przy czym w imieniu Gminy działali upoważnieni przez Wójta na podstawie art. 46 ustawy o samorządzie gminnym radny i rada s. O tym, iż dalsze prowadzenie z zainteresowaną rozmów nie mogło doprowadzić do kompromisowego rozwiązania problemu bez sięgania po środki wynikające z art. 124, świadczą zdaniem skarżącej kolejne rozmowy po styczniu 2005 r., które winny być traktowane jako próba realizacji ugodowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał przede wszystkim, iż Organ drugiej instancji wydał swoją decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Co prawda przepis ten nie precyzuje w sposób wyraźny przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowość postępowania.( por. wyrok NSA z 9 stycznia 1985 r. III SA 1105/84,GAP 1987, nr 5). Tymczasem w niniejszej sprawie, nie zostały uchylone przepisy pozwalające na ograniczenie korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia urządzeń, o jakich mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, brak też jest podstaw do uznania, iż postępowanie to stało się czy też było od początku bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, główną przyczyną rozstrzygnięcia było ustalenie przez ten organ, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte bez uprzednio przeprowadzonych rokowań. Ustalenia takie, zdaniem Sądu, w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie są prawidłowe. Przede wszystkim Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie z wniosku Wójta Gminy S. zostało wszczęte nie z chwilą złożenia wniosku, ale dopiero w dniu 16 marca 2005 r. Natomiast dzień wcześniej, 15 marca 2005 r. odbyły się rozmowy, w których uczestniczyli m.in. H. S. i T. T. - Wójt Gminy S. Z przebiegu rozmów został sporządzony protokół, z którego jednoznacznie wynika, iż ugodowe załatwienie sprawy jest niemożliwe, skoro właścicielka nieruchomości żądała określenia wartości odszkodowania jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji i nie wyraziła zgody na propozycje inwestora co do kwoty 300 zł jako wynagrodzenia za samo wejście na grunt i wyceny wartości poniesionych strat po zakończeniu inwestycji, na podstawie której zostanie wypłacone odszkodowanie. H. S. jeszcze przed złożeniem przez Wójta Gminy S. wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób konsekwentny i jednoznaczny wskazywała, iż swoją zgodę na udostępnienie gruntu uzależnia od wcześniejszego uzgodnienia odszkodowania i jego wypłaty. Skoro obowiązujące przepisy przy ograniczeniu prawa własności na podstawie art. 124 cytowanej ustawy w sposób odmienny regulują kwestię odszkodowania, aniżeli czynią to przepisy dotyczące wywłaszczenia polegającego na pozbawieniu prawa własności, niewątpliwie postawiony przez właścicielkę nieruchomości warunek nie był możliwy do spełnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Starosta władny był uznać, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania. Późniejszy jego przebieg, w tym prezentowane przez H. S. na rozprawie administracyjnej stanowisko, potwierdza niemożność załatwienia sprawy w drodze umowy między stronami. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte bez wcześniejszych rokowań i dlatego powinno być umorzone. Postępowanie to na pewno nie jest bezprzedmiotowe, skoro zostało wykazane, iż w sposób dobrowolny między stronami nie dojdzie do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości pod inwestycję i jedyną drogą załatwienia sprawy jest wydanie decyzji przez uprawniony do tego organ administracyjny.

Jak wskazał Sąd, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż powodem uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania pierwszej instancji jest także nieprawidłowe, zdaniem Wojewody Ś., przeprowadzenie postępowania, których to nieprawidłowości upatruje on w tym, iż do wniosku nie zostały dołączone dokumenty w postaci załączników graficznych do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz pełnego odpisu z księgi wieczystej, oraz, że sama decyzja Starosty jest nieprawidłowa, bowiem wadliwie określa jednostkę, na rzecz której udzielono zezwolenia oraz nie określa jednoznacznie, kto winien wypłacić odszkodowanie. Warunkiem Sądu tego rodzaju uchybienia nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Ponadto Sąd zaznaczył, iż istotą takiej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine, jest to, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji faktycznie takiej merytorycznej oceny dokonał.

H. S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż w sprawie zostało wykazane, że w sposób dobrowolny między stronami nie dojdzie do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości pod inwestycję i jedyną drogą załatwienia sprawy jest wydanie decyzji przez uprawniony do tego organ administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 124 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec niewyczerpania przez Starostę procedur poprzedzających wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wynikających z pkt 3 art. 124 ustawy i przyjęcie, że właściciel H. S. nie wyraża zgody na przeprowadzenie przez swoją nieruchomość kanalizacji.

Podkreślono, iż każde ograniczenie korzystania z nieruchomości wiąże się z koniecznością jej zajęcia, które stanowi obok wywłaszczenia samoistną podstawę do orzeczenia o odszkodowaniu. W wyroku z dnia 9 lutego 2000 r. sygn akt: I SA 363/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że aby była mowa o wyrażonej zgodzie przez właściciela, o której mówi przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi dojść do zawarcia stosownej umowy. Ponieważ w tym postępowaniu mamy do czynienia z dwiema stronami, to w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną, o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. O prowadzeniu rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac świadczą znajdujące się w aktach sprawy protokoły negocjacji, spotkań, projekt umowy. Do zawarcia umowy w przedmiotowej sprawie nie doszło z uwagi na duże rozbieżności dotyczące odszkodowania z tytułu realizacji inwestycji.

Po stronie organów administracji brak było propozycji zawarcia z H. S. stosownej umowy, bowiem była możliwość zawarcia jej już w 2002 r. wobec zgody właścicielki, zaś po stronie Starosty brak było w tym kierunku jakichkolwiek działań.

Nadto podniesiono, że w ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie kanalizacji przez nieruchomość pani H. S. nie jest konieczne. Cele publiczne w postaci przeprowadzenia kanalizacji mogą być przeprowadzone poza nieruchomością H. S. i nie muszą jej dotyczyć. Ograniczenie praw właściciela może być wynikiem jedynie przepisów ustawy a te w powyższym przypadku gwarantują wypłatę stosownego odszkodowania.

Strona skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko zawarte jeszcze w oświadczeniu z dnia 25 maja 2002 r., zgadza się na ograniczenie korzystania ze swej nieruchomości i w konsekwencji obniżenie jej wartości pod warunkiem uzgodnienie i wypłacenia odszkodowania przed przystąpieniem do prac przez zawarcie stosownej umowy gwarantującej właścicielowi wyrównanie strat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Przy czym wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że Sąd nie posiada uprawnień do poprawiania bądź uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej i zobligowany jest rozpoznać skargę zgodnie z podniesionymi zarzutami.

W niniejszej sprawie został postawiony jedynie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zarzut ten nie jest trafny. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się bowiem w swoich rozważaniach na kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dowodził, iż sporne postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Wskazać przy tym należy, iż Sąd ocenił odmiennie niż to dokonał organ odwoławczy stan faktyczny sprawy. Uznał bowiem, iż były podjęte rokowania ze skarżącą mające na celu uregulowanie kwestii założenia i przeprowadzenia przewodów przez nieruchomość skarżącej i szczegółowo to stanowisko uzasadnił. W tym zakresie brak jest zarzutu skargi kasacyjnej i zgodnie z tym, co wskazano wyżej, Naczelny Sad Administracyjny nie może odnieść się do tej kwestii. Jeżeli więc prowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia stosownej umowy, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo stwierdził, iż Wojewoda Ś. nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Odnośnie stosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zwrócić uwagę, iż przepis ten zawiera szereg ustępów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnie, który został naruszony, co ma o tyle znaczenie, iż część z nich reguluje kwestie nieodnoszące się do przedmiotowego etapu postępowania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca kwestionuje przyjęte przez Sąd ustalenia, iż rokowania nie doprowadziły do uzgodnienia między stronami warunków udostępnienia przez skarżącą nieruchomości celem przeprowadzenia stosownych instalacji.

Bezsporne w sprawie jest, iż do takiego porozumienia nie doszło. Natomiast jak to podniesiono wyżej, przyjęte przez Sąd ustalenia i ocena stanu faktycznego sprawy, nie zostały zakwestionowane. Natomiast właściwie przyjęte ustalenia stanowiły podstawę uznania przez Sąd istnienia przesłanki z art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W takiej sytuacji stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.