Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 6/15 w sprawie ze skargi Redaktora naczelnego dziennika "[...]" – P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 6/15 uwzględnił skargę P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" i w pkt I. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika "[...]" – K. M. z dnia 7 października 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, w pkt II. stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

pismem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. (ZOPZŁ) o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i uchwał podjętych przez Zarząd w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą elektroniczną. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 4 ust. 1 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej u.p.p.). Przewodniczący Zarządu pismem z dnia 16 października 2014 r. poinformował, że redaktor naczelny dziennika [...]" nie potwierdził, iż K. M. jest dziennikarzem, a zatem nie jest możliwe udzielenie informacji prasowej. Przewodniczący Zarządu wskazał ponadto, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej u.d.i.p.) oraz nie zawierają informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że Zarząd odpowie na konkretne pytania w trybie prawa prasowego, ale po uzyskaniu potwierdzenia, iż K. M. jest dziennikarzem.

Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. redaktor naczelny dziennika "[...]" P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 7 października 2014 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Wskazano, że zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie Prawa prasowego instytucja skargi na bezczynność nie występuje. Podkreślono, że Zarząd wezwał dziennikarza do przedłożenia umocowania do działania w imieniu i na rzecz redakcji. Zaznaczono, że gdyby K. M. złożył wniosek nie powołując się, że jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się na działanie w oparciu o prawo prasowe.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż K. M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz dziennika "[...]". Wynika to zarówno wprost z treści pisma z dnia 7 października 2014 r., jak i z treści skargi. Interes prawny w tej sytuacji niewątpliwie ma więc redaktor naczelny dziennika – jako osoba kierująca na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 Prawa łowieckiego i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Sądu w związku z tym, do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy.

W ocenie Sądu I instancji wniosek z dnia 7 października 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "[...]", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Żądanie przez organ wyjaśnień od redaktora naczelnego, czy osoba składająca wniosek jest dziennikarzem redakcji nie miało – zdaniem Sądu – żadnego wpływu na skuteczność złożenia wniosku i na obowiązek organu do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego Zarząd obowiązany był udostępnić informacje publiczną w formie wskazanej we wniosku z dnia 7 października 2014 r., tj. w postaci kserokopii przesłanej pocztą tradycyjną lub pocztą elektroniczną. Zdaniem Sądu wymogowi temu nie czyni natomiast zadość pismo z dnia 15 października 2014 r. Sad I instancji wskazał, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do dnia wyrokowania nie udzielił żądanej informacji, jak również nie podjął czynności, ani nie wydał rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym Sąd stwierdził, że Zarząd na dzień złożenia skargi oraz na dzień wyrokowania pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, przy czym bezczynność Zarządu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, lecz z ich błędnej interpretacji.

W skardze kasacyjnej Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu, iż organ zadeklarował udzielenie informacji prasowej,

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wnioskodawca powołał się we wniosku "na działanie z upoważnienia" redaktora naczelnego,

4) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające zobowiązaniu do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. podczas, gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do konkluzji, iż to nie prasa wnioskowała o informacje,

5) art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie podczas, gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania wzmiankowanych przepisów,

6) art. 50 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący posiada uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie prowadziły do uznania, że P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" nie jest osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowej skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na dzień wniesienia skargi organ nie miał żadnej informacji potwierdzającej status K. M., mimo podjętych w tym zakresie czynności. Sporządzenie wniosku na papierze oznaczonym logo gazety nie jest wystarczające do weryfikacji statusu dziennikarza. Wnioskodawca nie powołał się na upoważnienie, nie załączył też żadnego upoważnienia do działania w imieniu dziennika "[...]". Gdyby wniosek pochodził od K. M., bez powoływania się na prawo prasowe, dla organu byłoby jasne, że działa na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji powoływania się na prawo prasowe wnioskodawca (prasa) uzyskuje nie tylko informację publiczną (na mocy art. 3a u.p.p.), ale również informację prasową, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty nie wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej, art. 4 u.p.p. poszerza nie tylko zakres podmiotowy, ale i przedmiotowy udzielanej prasie informacji. W związku z wnioskiem K. M. redaktor naczelny gazety nie ma legitymacji skargowej. Wymóg udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.p. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i zawarte w nim sformułowanie "każdy" nie zwalnia dziennikarza z obowiązku wykazania działania w charakterze prasy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Nie jest sporne w sprawie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego może być obowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. pkt 5 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym. Obowiązek ten istnieje jednak wyłącznie w tym zakresie. Nie każda zatem informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego środkami publicznymi będzie stanowiła informację publiczną. W zakresie podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., publiczny charakter będą miały w pierwszym rzędzie dane wymienione w art. 6 u.d.i.p. Regulacje zawarte w tym przepisie także potwierdzają, że w stosunku do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacje ich dotyczące, podlegające ujawnieniu w trybie ustawy, muszą pozostawać w związku ze sferą spraw publicznych czy dysponowania majątkiem publicznym. Świadczy o tym przykładowo art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., zgodne z którym podlegają udostępnieniu informacje o majątku tych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (o którym mowa w lit. a-c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach. Nie jest zatem tak, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane są do udostępniania w trybie ustawy wszelkich informacji ich dotyczących. W stosunku do Polskiego Związku Łowieckiego obowiązek ten dotyczy tylko sfery wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2112/14, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1136/15). Zadania PZŁ o charakterze publicznym określa art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o sprawach publicznych oznacza zatem pewne dane odnoszące się do spraw publicznych. Ma to istotne znaczenie w takich przypadkach, jak rozpatrywany. We wniosku zażądano kopii protokołów i uchwał z posiedzeń ZOPZŁ odbytych w całym roku 2014, bez wskazania ich przedmiotu stanowiącego informację publiczną. W sytuacji, gdy działalność Związku nie wyczerpuje się w realizacji zadań publicznych, tak określone żądanie wniosku nie nadaje się do zakwalifikowania jako żądanie udzielenia informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że niesprecyzowane przedmiotowo uchwały zarządów okręgowych PZŁ nie stanowią informacji odnoszącej się do wykonywania przez związek zadań publicznych czy do gospodarowania majątkiem publicznym, nie stanowiąc tym samym informacji publicznej (wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. I OSK 1974/14). W konsekwencji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, stąd brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcia, że Zarząd Okręgowy PZŁ był zobowiązany do niezwłocznego udostępnienia żądanych protokołów i uchwał. Skuteczny z związku z tym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skarga podlegała bowiem oddaleniu.

Usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p. Aby wniosek mógł być rozpoznany w trybie art. 3a u.p.p., winien pochodzić od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to w przypadku udzielania informacji na wniosek musi on pozwalać na dostateczną identyfikację wnioskodawcy. Jest to konieczne choćby ze względu na art. 14 ust. 2 czy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nakładają one na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki informacyjne, z którymi wiążą się skutki dla wnioskodawcy, bądź pod postacią umorzenia postępowania o udzielenie informacji, bądź pod postacią obowiązku poniesienia opłaty. Zgodnie z art. 11 ust. 1 do uzyskania informacji w zakresie określonym w art. 4 u.p.p. uprawniony jest dziennikarz. Dziennikarzem jest osoba zajmująca się działalnością określoną w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo działająca na rzecz i z upoważnienia redakcji. Dla uzyskania dostępu do informacji określonych w art. 4 ust. 1 u.p.p. konieczne jest wykazanie statusu dziennikarza. Konieczność taka zachodzi także w przypadku ubiegania się o informację publiczną przez prasę na podstawie art. 3a u.p.p., a który odnosi się do dostępu prasy do informacji publicznej. Aby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 3a u.p.p., konieczne jest zatem nie tylko ubieganie się o informację mającą charakter informacji publicznej, ale także podjęcie tych czynności przez prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1, w tym przez dziennikarza w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., przy czym, jak wyżej wskazano, status dziennikarza, czyli istnienie związków z redakcją winny być wykazane. Przyjmując takie związki osoby składającej wniosek z redakcją Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich względów organ zobowiązany był uznać status wnioskodawcy jako dziennikarza. Związek z redakcją został potwierdzony na etapie skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 11 ust. 1 u.p.p. nie został przez Sąd I instancji zastosowany, albowiem dotyczy on udostępniania dziennikarzom informacji, o jakich mowa w art. 4 u.p.p., a w sprawie Sąd I instancji przyjął istnienie podstaw do zastosowania art. 3a u.p.p. Sąd I instancji nie rozważał podstaw do udostępnienia żądanych danych w innym trybie. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Potwierdzając działanie dziennikarza na rzecz i z upoważnienia redakcji, redaktor naczelny dziennika ma legitymację procesową do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w udostępnieniu informacji, co rzecz jasna nie przesądza o zasadności takiej skargi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.