II SAB/Ol 53/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-07-01	
Data wpływu	2014-05-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak /sprawozdawca/
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Hanna Raszkowska	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 1984 nr 5 poz 24;  art. 4; Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1,  art. 4,  art. 6,  art. 13,  art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 149,  art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Koła w udostępnieniu informacji prasowej I. zobowiązuje Koło do załatwienia wniosku skarżącego z dnia "[...]"; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Koła na rzecz skarżącego P. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 8 stycznia 2014 r. S. P. - dziennikarz dziennika ""[...]"" z siedzibą w "[...]", powołując się na przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, zwrócił się do Koła Łowieckiego "[...]"" w "[...]" (dalej jako: KŁ) o udzielenie informacji poprzez udostępnienie:

- "Kopii uchwał Zarządu Koła podjętych od 1 kwietnia 2011 r. do chwili obecnej".

- "Kopii protokołów komisji rewizyjnej sporządzonych w czasie jw.".

- "Kopii protokołów polowań zbiorowych odbytych w czasie jw.".

Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r., P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" zwrócił się do KŁ o sporządzenie odmowy udzielenia informacji przewidzianej w art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

W dniu 2 kwietnia 2014 r. P. G., działając jako redaktor naczelny dziennika "[...]", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność KŁ w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. Zdaniem skarżącego KŁ, pozostając bezczynnym w sprawie przedmiotowego wniosku, naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Wyjaśnił m.in., że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Zatem w świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie

dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki

organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. "[...]" jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Podniósł, że zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa. Z kolei, "[...]" wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie, jako podstawowe ogniwo organizacyjne w "[...]" w realizacji celów i zadań łowiectwa. Zatem wniosek z dnia 8 stycznia 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez KŁ w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Oznacza to, że brak odpowiedzi KŁ jest bezczynnością w tym przedmiocie.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu KŁ poinformował stronę skarżącą, że Zarząd Koła nie jest zainteresowany ukrywaniem dostępnych informacji w ramach ustawy o informacji publicznej. Żaden z członków zarządu nie jest pracownikiem etatowym koła, jak i ZŁ. Jest to praca ściśle społeczna i nie stać członków koła na opłaty sądowe i polemikę lub kosztowne udowadnianie

swoich racji. Koło nie ma możliwości skopiowania wskazanych dokumentów, dlatego zasadnym byłoby gdyby skarżący osobiście wykonał kserokopie w siedzibie Koła.

Następnie, w odpowiedzi na skargę z dnia 28 kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu KŁ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. poinformowano skarżącego o sposobie uzyskania

żądanych przez niego informacji. Tym samym postępowanie wywołane wniesieniem skargi stało się bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2014 r. P. G. podniósł, że pismo organu z dnia 8 kwietnia nie spowodowało, że sprawa udzielenia informacji prasowej stała się bezprzedmiotowa i można ją umorzyć. Przytaczając treść art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że organ nadal nie wykonał obowiązków wynikających z treści powyższego przepisu, a przede wszystkim nie poinformował strony, iż ma ona prawo złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany przez stronę, pod rygorem umorzenia postępowania, a tym samym nie można tej czynności uznać za skuteczną w rozumieniu art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Na gruncie niniejszej sprawy wymaga również podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem, rozpoznawanej skargi jest bezczynność KŁ polegająca na niezałatwieniu wniosku dziennika "[...]" z dnia 8 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji prasowej.

Dokonując w pierwszym rzędzie analizy przedmiotowego wniosku Sąd doszedł do przekonania, iż jego treść nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej jako: u.p.p.), nie zaś od S. P. jako osoby fizycznej. Wprawdzie S. P. nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczonym logiem dziennika "[...]", zaś jako jego podstawę prawną wskazano art. 11 ust. 1 u.p.p. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji S. P. w niniejszej sprawie występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]". Fakt, iż przedmiotowe żądanie udzielenia informacji pochodziło od dziennika "[...]" potwierdza zresztą późniejsze pismo P. G. - redaktora naczelnego tegoż dziennika - z dnia z dnia 22 stycznia 2014 r., skierowane do KŁ.

Zgodnie z art. 4 u.p.p. przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności (ust. 1). W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3). Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).

Poprzedzający powyższe unormowanie art. 3a u.p.p. – dodany do cytowanej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez art. 24 pkt 1 u.d.i.p. – stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 u.p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

"[...]" jest natomiast podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, iż powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Publicznoprawny charakter działalności zarządów okręgowych "[...]" przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Dziennik "[...]" domagał się bowiem udostępnienia informacji na temat: kopii uchwał Zarządu KŁ podjętych od 1 kwietnia 2011 r. do "chwili obecnej", jak też kopii protokołów komisji rewizyjnej oraz kopii sporządzonych protokołów polowań zbiorowych sporządzonych w tym samym czasie. Niewątpliwie zatem żądane informacje dotyczą działalności KŁ w ramach jego statutowych zadań. W myśl zaś art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności informacją taką, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p.).

Skoro w świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek z dnia 8 stycznia 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, należy stwierdzić, że pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust 2 pkt 1 u.p.p., stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez KŁ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w art. 4 u.p.p. Oznacza to, że wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie redaktorowi dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13).

Dokonując oceny zarzucanej KŁ bezczynności należy wyjaśnić, że zgodnie z poglądem orzecznictwa stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie u.d.i.p. - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek to powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W takim przypadku - zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powiadomienia wnioskodawcy, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ jest również zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

W ocenie Sądu KŁ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 8 stycznia 2014 r., albowiem nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów. Nie sposób bowiem przyjąć, by zaistnienie bezczynności KŁ eliminowało pismo Prezesa Zarządu WKŁ z dnia z dnia 8 kwietnia 2014 r., w którym poinformował on wnioskodawcę, że Koło nie ma możliwości skopiowania wskazanych dokumentów, dlatego zasadnym byłoby gdyby skarżący osobiście wykonał kserokopie w siedzibie Koła. Bez wpływu na ocenę Sądu pozostaje również argument wyrażony w odpowiedzi na skargę, że pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. powiadomiono skarżącego o sposobie uzyskania żądanych przez niego informacji, skoro organ nie poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o uzyskanie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu pod rygorem umorzenia postępowania. Jak wyżej wskazano, wniosek złożony przez dziennik "Łowiecki" nie został załatwiony w żadnym z trybów przewidzianych przez u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę P. G. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał KŁ do załatwienia wniosku dziennika "[...]" z dnia 8 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji prasowej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Ze względu na to, że przyczyna bezczynności organu była wynikiem braku nieznajomości obowiązujących przepisów, a nie złej woli, Sąd uznał, że bezczynność ta, pomimo znacznego upływu czasu, nie miała postaci rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.