Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 81/14 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od P.G. – redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 81/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" w Gdańsku na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku do załatwienia wniosku Dziennika "[...]" w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2014 r., w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku na rzecz skarżącego Dziennika "[...]" w Gdańsku kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. K.M. (dalej wnioskodawca), dziennikarz Dziennika "[...]", powołując art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 ze zm., dalej pp bądź Prawo prasowe) wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku (w skrócie ZO PZŁ, Zarząd bądź Zarząd Okręgowy) o udzielenie następujących informacji: 1. kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?; 2. ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.?; 3. ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym na urlopie zdrowotnym, w sanatorium, etc.) w 2013 r.?; 4. ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w 2013 r.?; 5. jakie sumarycznie koszty poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.?

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd pismem z 12 sierpnia 2014 r. wezwał P.G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" o udzielenie informacji, czy dziennikarz K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika lub czy zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego. Jednocześnie zwrócono się o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K.M. i upoważnienia, na które powołuje się on w swoim wystąpieniu.

Dnia 22 września 2014 r. P.G. redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na ów wniosek, czym naruszono art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej [Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip].

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, wywodząc że do dnia jej sporządzenia nie otrzymał odpowiedzi ze strony redakcji, czy autor wniosku jest uprawniony do występowania w charakterze dziennikarza bądź działa z upoważnienia redakcji. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna jako przedwczesna, bowiem organ nie odmówił ani nie zwleka z udzieleniem odpowiedzi na pytania zadane w trybie Prawa prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 149 § 1 art. 200 i 205 § 2, 3 i 4 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W ocenie Sądu I instancji treść wniosku i forma pisma w jakiej został złożony nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 pp, nie zaś od K.M. jako osoby fizycznej. Pojęcie prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logo dziennika "[...]", złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych w tym numeru rejestru sądowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej, zaś jako jego podstawę prawną wskazano przepisy Prawa prasowego. Brak jest podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji w niniejszej sprawie K.M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]". W takiej sytuacji interes prawny w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem, będzie miał dziennik, a w konsekwencji redaktorowi naczelnemu P.G. takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 pp jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa), stąd skarżący przed jej wniesieniem nie miał obowiązku wyczerpania tegoż środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pp, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; art. 3a upp). Sąd wyjaśnił, że z powyższych regulacji wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie udip. Art. 4 ust. 1 pp poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu obowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 udip do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach udip. W przypadku, gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu, redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia pozostawała w istocie bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, a nie prasowej. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on (art. 4 ust. 3 udip) informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 udip, i czy jest on podmiotem obowiązanym do udostępnienia tej informacji. Stosownie do art. 4 ust. 3 udip, podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. Sąd wskazał, że na gruncie udip przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 udip), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa). Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Sąd przytaczając art. 4 ust. 1 udip uznał, że żądanie udzielenia informacji zostało skierowane do podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Polski Związek Łowiecki jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Z treści art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm., dalej Prawo łowieckie bądź pł) wynika, że Polski Związek Łowiecki został obowiązany do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Skoro Polski Związek Łowiecki jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej i znajduje się w posiadaniu (czego nie kwestionował) żądanej wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. informacji, a do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego, to pozostaje w bezczynności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, Zarząd został obowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W odniesieniu do tej kwestii, Sąd uznał, że istniejąca w sprawie w dacie orzekania bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji). Adresat wniosku pozostawał bezczynny aż do daty orzekania przez Sąd. Podjęte przez Zarząd czynności polegające na wezwaniu skarżącego do przesłania kopii legitymacji dziennikarskiej K.M. oraz upoważnienia, na które powołuje się on w swoim wystąpieniu, świadczą o błędnym interpretowaniu prawa, a w szczególności ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 2 ust. 1 wprost stanowi, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Zachowania Zarządu nie tłumaczy fakt, że wniosek oparto na przepisach prawa prasowego. Sąd nie podzielił stanowiska Zarządu o zaistnieniu podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej.

Wyrok ów w całości zaskarżył skargą kasacyjną Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku, reprezentowany przez radcę pr. M.P., zarzucając wyrokowi naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 pp przez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.G. - redaktor naczelny dziennika "[...]", reprezentowany przez radcę pr. M.T.-T., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za II instancję oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw według norm przepisanych, na podstawie art. 204 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 pp i – wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 udip (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09). Mimo oczywistych omyłek (wskazanie w petitum skargi kasacyjnej omyłkowo "przeciwko Zarządowi Okręgowemu w Tarnowie" i we wniosku "do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie" (s. 2 skargi kasacyjnej; k. 60 akt sądowych), skarga kasacyjna nadawała się do rozpoznania.

Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a pp, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 pp i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 pp). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta winna zawierać oznaczenie organu; jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi; datę jej udzielenia; redakcję, której dotyczy oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 pp).

Prasa to publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 pp). Dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 pp).

Dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 (art. 11 ust. 1 pp). By wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 pp, mógł być rozpoznany zgodnie z Prawem prasowym, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, ani na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp. Gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Winna wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie owej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "[...]", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, którego do wniosku nie dołączono. Nie można wykluczyć choćby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a pp. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 pp, powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń (k. 9 akt sądowych). Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku przez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. od prasy.

Zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 5 pp okazał się usprawiedliwiony. Dla powstania obowiązku ZO PZŁ rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ obowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, przez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

Do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 ppsa – tj. zobowiązania Zarządu Okręgowego do załatwienia wniosku i stwierdzenia, że jej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – konieczne jest ustalenie przez sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że Zarząd, mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w udip.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez Zarząd Okręgowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 13 ust. 1 udip, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:...5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Art. 6 ust. 1 udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 udip zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio udip zastrzega, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obecnie art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, który stanowi, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego).

Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod warunkiem że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkowskiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 Prawa łowieckiego). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejscowo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróżnia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kołach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czynnie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, nosić odznaczenia łowieckie, a nadto - co dla członków PZŁ jest istotne - wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statutu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest zobowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzegania obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku TK z 6.11.2012 r., K 21/11, OTK-A 2012/10/119). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 2 Prawa łowieckiego). Przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35 ust. 3 Prawa łowieckiego). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8.7.2015 r., I OSK 1514/14, cbosa (dalej wyrok I OSK 1514/14), że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie udip, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (wyrok I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip ustawodawca traktuje jako informację publiczną, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 udip za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 Prawa Łowieckiego, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udostępnienie informacji o tym, kto obecnie pełni funkcję przewodniczącego Zarządu; od jakiego dnia licząc od pierwszej kadencji, ile dni przebywał on na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.; ile dni przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2013 r.; ile dni na delegacjach służbowych w 2013 r. i jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r. – objęte wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów udip oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku nie był obowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym, przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku nie mógł popaść w stan bezczynności, jak błędnie przyjął Sąd I instancji w punkcie pierwszym skarżonego wyroku – z naruszeniem art. 149 § 1 zd. 1 ppsa. Z tej przyczyny orzekanie w punkcie 2 przez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie miała oparcia w art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, skoro Zarząd Okręgowy nie mógł dopuścić się jej, nie będąc obowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie udip. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu w całości jako niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w związku z art. 151 ppsa i oddalił skargę.

Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Sąd spostrzega, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 stycznia 2016 r. czekały na rozpoznanie 154 sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków I instancji w sprawach ze skarg związanych z korzystaniem z tego prawa przez redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "[...]", a 87 takich spraw zostało już rozpoznanych, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.