Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie stanowiska o nie uznaniu za stronę w postępowaniu dot. warunków zabudowy o d d a l a skargę

Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] pismem z dnia [...]r. uzupełnionym pismem z dnia [...]. zwróciła się do Prezydenta [...] o uznanie jej za stronę w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla [...] na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w [...], wskazując, iż posadowienie kontenera [...] naprzeciwko budynku Wspólnoty powoduje, iż mieszkańcy narażeni są na oddziaływanie planowanej inwestycji, dlatego winno być uzgodnione z jej mieszkańcami.

Odpowiadając na powyższe pismo Prezydenta [...] pismem z dnia

[...]r. poinformował Wspólnotę, iż kontener [...] został posadowiony na działce nr [...] obr [...] przy ulicy [...], będącej we władaniu Miasta, na podstawie zgłoszenia na okres [...] dni. Nie wyklucza to możliwości prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego zamierzenia jest poprawa obsługi turystów, którzy skarżą się na brak toalet w tym miejscu. Wspólnota w swych pismach nie wykazała swego interesu prawnego lub obowiązku, co powoduje odmowę uznania jej za stronę postępowania. Dodał też, iż podczas prac związanych z posadowieniem kontenera [...] wycięto jedno drzewo. Teren wokół szaletu zostanie odpowiednio zagospodarowany, aby nie szpecił okolicy.

Na powyższe pismo Wspólnota złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jego uchylenie i uznanie jej za stronę postępowania oraz o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w przedsięwzięcia do czasu rozstrzygnięcia kwestii udziału Wspólnoty w postępowaniu jako strony. W zażaleniu zarzucono też, iż w/w pismo nie spełnia wymogów postanowienia w rozumieniu art. 124 kpa, ale zawiera rozstrzygnięcie, z którym Wspólnota się nie zgadza. Zdaniem Wspólnoty – działania Prezydenta uniemożliwiają jej zapoznanie się z dokumentacją w toczącym się postępowaniu. Ponadto przy posadowieniu kontenera doszło do szeregu nieprawidłowości naruszających przepisy ustawy Prawo budowlane. Wykopy związane z posadowieniem tymczasowego obiektu nie zostały uzgodnione z [...] Konserwatorem Zabytków, choć jest to obszar objęty ochroną archeologiczną, oraz zniszczono bezpowrotnie tereny zielone. W wyłożonym do publicznej wiadomości projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka przeznaczona jest na wielopoziomowy parking.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...]. , na podstawie art. 134 kpa oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856),stwierdziło jego niedopuszczalność, wskazując, iż zgodnie z art. 127 § 1 i art. 144 kpa stronie przysługuje odwołanie od decyzji (zażalenie na postanowienie) wydanej przez organ pierwszej instancji.

Odwołanie (zażalenie) może być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, np. jeżeli czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną (postanowieniem) a jedynie czynnością materialno – techniczną, jak i z przyczyn podmiotowych, gdy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione przez osobę nie mającą legitymacji strony.

Przepisy kpa nie normują w jakiej formie organ uznaje daną osobę (jednostkę) za stronę postępowania; stanowią jedynie, że wszczynając postępowanie organ zawiadamia pisemnie wszystkie strony postępowania (art. 61 § 1 kpa).

Odpowiedź Prezydenta Miasta [...] na wniosek Wspólnoty z dnia

[...] . nastąpiła w formie pisma, a nie w formie aktu administracyjnego (postanowienia), a to oznacza, że takiego aktu brak jest w obrocie prawnym. Nie bez znaczenia jest również, iż organ I instancji nie uznał Wspólnoty za stronę postępowania. W tej sytuacji Kolegium postanowiło stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez Wspólnotę zażalenia.

Powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uznanie, iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła też o uznanie jej za stronę w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy dotyczącym . działki [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwego zastosowania prawa, ale i wtedy, gdy prawidłowo stosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie tylko nie zadało sobie trudu aby poszukiwać faktów, ale wręcz doprowadza swoim postępowaniem do jeszcze większego ich zagmatwania. Urząd Miasta powinien albo uznać Wspólnotę za stronę, co jest najbardziej prawidłowym rozstrzygnięciem, albo wszcząć postępowanie dotyczące wniosku o dopuszczenia Wspólnoty w charakterze strony i zakończyć je decyzją, albo poinformować Wspólnotę, że nie może być uznana za stronę a odwołanie może złożyć od decyzji ustalającej warunki zabudowy, a wtedy, zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem, art. 134 Kpa nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

Pismem z dnia [...] zawiadomiono Wspólnotę, że Prezydent Miasta [...] "odmawia uznania Wspólnoty za stronę w przedmiotowym postępowaniu", bez jakichkolwiek pouczeń na temat sposobów obrony praw Wspólnoty albo form odwołania. W dniu [...] r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o wydaniu warunków zabudowy, nie informując o tym Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

O złych intencjach Urzędu Miasta może świadczyć odpowiedź z [...] skierowana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym ani słowem nie mówi się o wydaniu decyzji, ale używa form językowych jakby postępowanie cały czas trwało.

Prawidłowym zachowaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinno być rozpatrzenie zażalenia Wspólnoty jako skargi na decyzję Prezydenta Miasta [...] dlatego, że forma skargi zgodnie z art. 128 kpa nie ma znaczenia.

Jeżeli wniesione pismo budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę stron. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 kpa ). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania zamiast decyzji administracyjnych pism o charakterze czynności materialno-technicznej .

Postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest formą postępowania administracyjnego uregulowaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 25 września 1995r. VI SA 13/95 (ONSA 1995/4 poz. 154) przyjął, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Sąd miał na myśli nie tylko działki bezpośrednio graniczące. Inna jest sytuacja gdy jest to działka o pow. 20 ha, a inna gdy odległość między działkami jest 15 – 20 m. Inwestycja zrealizowana jako tymczasowe posadowienie toalety kontenerowej dotyczyła również działki przylegającej bezpośrednio do działki Wspólnoty (pas drogi o nr [...]). Posadowiono na niej doprowadzenie wody do toalety, podjazd dla inwalidów i schody.

Skarżąca podniosła też wątpliwość czy Prezydent Miasta [...] jest władny do wydawania warunków zabudowy dla terenu będącego jego własnością, który już wcześniej, bez jakichkolwiek uzgodnień i badania zgodności z prawem, został przeznaczony na posadowienie toalety kontenerowej i ta toaleta faktycznie stoi. Późniejsze prowadzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest czystą fikcją.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU.Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem zgodności z prawem, stosując środki określone w tej ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem skargi a zatem i oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] .stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] zażalenia na skierowane do Wspólnoty pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]., informujące , iż organ ten nie uznaje Wspólnoty za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla postawienia kontenera [...] na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowienie to zakreśla "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą więc być rozpatrywane podnoszone w skardze kwestie związane z wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...]. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego kontenera [...], a tym bardziej odnoszące się do przebiegu samej budowy.

Pismo Prezydenta Miasta [...], na które Wspólnota Mieszkaniowa wniosła przedmiotowe zażalenie stanowiło odpowiedź na skierowany do tego organu wniosek Wspólnoty z [...]., o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy na posadowienie kontenera [...].

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania aktu administracyjnego w postaci postanowienia bądź decyzji o uznaniu danej osoby lub jednostki organizacyjnej za stronę postępowania, zatem opisana wyżej forma działania organu w sprawie poruszonej w piśmie Wspólnoty z dnia [...]r. w sytuacji, gdy nie widział przesłanek do uznania jej za stronę, była prawidłowa.

Argumenty skargi w tym zakresie są zaś chybione.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego prawa lub obowiązku dotyczy określone postępowanie. Status strony w rozumieniu powyższego przepisu kpa wynika z mocy samego prawa i wydanie jakiegokolwiek aktu administracyjnego o uznaniu za stronę jest niedopuszczalne, za wyjątkiem sytuacji o której mówi art. 31 § 2 kpa, tj dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej. W innych przypadkach wydanie przez organ prowadzący postępowanie aktu administracyjnego w sprawie uznania za stronę postępowania w postaci postanowienia bądź decyzji nie jest dopuszczalne i dotknięty byłby nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. stanowiło odpowiedź na skierowane do niego pismo Wspólnoty, w danej sytuacji – jak słusznie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - było czynnością materialno – techniczną

Na czynność materialno-techniczną nie przysługuje środek odwoławczy do organu wyższego stopnia, wobec czego organ ten słusznie uznał zażalenie Wspólnoty na w/w pismo za niedopuszczalne. Wydane w tym przedmiocie przez SKO w [...] postanowienie odpowiada zatem prawu, wobec czego skarga – jako nieuzasadniona - podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 dalej P.p.s.a.).

Wydanie przez organ I instancji w dniu [...]. decyzji o warunkach zabudowy jest w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. inną sprawą, wobec czego nie podlega rozpatrzeniu przy rozpoznaniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

Na akt ten stronom przysługuje odwołanie, które może wnieść każdy, kto uważa, iż akt ten dotyczy jego prawa lub obowiązku. W postępowaniu związanym z wydaniem konkretnej decyzji, może być zweryfikowana również kwestia statusu strony tego postępowania dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...], gdyby, uważając, iż zostały naruszone jej prawem chronione interesy, odwołanie takie wniosła. Stronie, która w postępowaniu nie uczestniczyła i nie wiedziała o wydaniu decyzji ,przysługują przewidziane przez kpa formy dochodzenia swych praw (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Na marginesie zauważyć należy, choć nie należy to do rozpatrywanej sprawy, iż również w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota nie wykazała, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego kontenera WC dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Podnoszone przez Wspólnotę w piśmie do Prezydenta [...] z dnia [...]. argumenty, a w szczególności, iż "mieszkańcy narażeni są na oddziaływanie planowanej inwestycji" nie odnoszą się do interesu prawnego, a co najwyżej faktycznego, który w świetle art. 28 Kpa nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Działka, na której posadowiony jest budynek wspólnoty nie jest działką sąsiednią do działki nr [...], na której posadowiony miał być kontener [...]. Obie działki przedzielała działka stanowiąca pas jezdni.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. za nieuzasadnioną zgodnie z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.