Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Bd 443/08

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nałożył na M. M. obowiązek przedłożenia w organie wyszczególnionych dokumentów, w terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r., celem zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr 2 na lokal użytkowy - salon kosmetyczno – fryzjerski, w budynku położonym przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że kontrola przedmiotowego budynku pozwoliła stwierdzić, że właściciel lokalu handlowo – usługowego M. M., zmienił sposób użytkowania lokalu użytkowego na salon kosmetyczno - fryzjerski nie dysponując żadnymi dokumentami właściwych organów, co pozwoliło uznać, że adaptacji pomieszczeń dokonano bez zgody właściwego organu, a co za tym idzie czynem tym naruszono przepisy prawa budowlanego, a w szczególności art. 71, który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.

W odwołaniu od decyzji M. M. zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr 2 przy ul. [...] w B. z lokalu mieszkalnego na użytkowy; oraz naruszenie art. 7, 8, 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu z dokumentu - decyzji wyżej opisanej, przedstawionej przez skarżącego, a następnie aprioryczne założenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przewidziana w art. 71 ustawy - Prawo budowlane pomimo, że w sprawie nie ma na tę okoliczność żadnych dowodów wskazujących, które przesłanki do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania wskazane w ust. 1 tego przepisu mają miejsce. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zapoznania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując, że zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu, w którym od 2002 r. prowadzona jest działalność kosmetyczno – fryzjerska nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do ingerencji w obecny sposób jego użytkowania, bowiem mieści się w zakresie sposobu korzystania określonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] r. i w związku z tym nie narusza art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 1213/05) uchylił zaskarżoną decyzję, a złożona przez M. M. skarga kasacyjna - oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 117/06). Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 1213/05) uprawomocniło się w związku z czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przystąpił do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono okoliczność, iż zgodnie z ustaleniami organu nadzoru budowlanego I instancji zmianie uległ układ własnościowy w budynku przy ul. [...] w B., ponieważ lokal nr 2 uprzednio należący do M. M. obecnie stanowi własność J. i J. F. Natomiast co do kwestii sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu ustalono, że stan faktyczny dotyczący jego użytkowania nie uległ zmianie od 2005 r. - jako salonu kosmetycznego (zrezygnowano z usług fryzjerskich). Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu na wysnucie wniosku, iż tracąc tytuł prawny do lokalu nr 2 w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w B., M. M. utracił również legitymację procesową strony w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu administracyjnym w sprawie użytkowania w/w lokalu. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 kwietnia 2006 r. Sygn. akt SA/Bd 195/06 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., (OPS 16/98) stwierdzono konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył B. B. i wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego art. 28 K.p.a. wskutek jego błędnej wykładni i przyjęcie, że sprzedaż lokalu mieszkalnego nr 2 położonego w B. przy ul. [...] przez M. M. skutkuje tym, że utracił on przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie prawa materialnego art. 71 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 września 2005 r. (Dz.U z 2004 r., Nr 93, poz. 888) wskutek wadliwej wykładni i niezastosowania w niniejszej sprawie; naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 105 K.p.a. wskutek uznania iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 § 1 i 4 K.p.a. wskutek błędnej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności i zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczy się już bardzo długo i z tego powodu nieskutecznie. Jak wynika z przeprowadzonego dodatkowo postępowania uzupełniającego, pod kątem zbadania, czy aktualny stan faktyczno - prawny omawianego lokalu jest zgodny ze stanem istniejącym w momencie wydania zaskarżonej decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] r. - zmianie uległ stan prawny nieruchomości przy ul. [...] w B., ponieważ lokal nr 2 uprzednio należący do M.M. obecnie stanowi własność J. i J. F. Ustalono również, że sposób użytkowania lokalu nie uległ zmianie od 2005 r. – nadal znajduje się tam salon kosmetyczny (zrezygnowano jedynie z usług fryzjerskich).

O ile więc uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, odwołującego się do regulacji zawartej w art. 28 K.p.a. jako podstawy uznania, iż tracąc tytuł prawny do lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...] w B., M. M. utracił również legitymację procesową strony w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu administracyjnym w sprawie użytkowania w/w lokalu, to nie sposób zaakceptować rodzaju przyjętego rozstrzygnięcia opartego na konstrukcji zawartej w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w tak ustalonym stanie faktycznym.

Zaskarżona decyzja podjęta bowiem została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 K.p.a. przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego); przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.).

Organ odwoławczy nie przytoczył w zaskarżonej decyzji ani nie uzasadnił innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia niż wskazany przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Z treści uzasadnienia i wywodów organu odnoszących się do art. 28 K.p.a. wywieść jednak można, iż umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia przez organ II instancji, że odwołujący nie jest stroną przedmiotowego postępowania.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte w czasie, gdy M. M. był właścicielem lokalu i to on był adresatem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja organu I instancji dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków w rozumieniu art. 28 kpa. Stał się więc stroną postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., której przysługuje odwołanie, jeżeli nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W takim wypadku bowiem adresat decyzji ma interes prawny w obaleniu takiej decyzji, choćby w toku postępowania odwoławczego utracił tytuł prawny do lokalu będącego przedmiotem decyzji. Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny(art.15 Kpa), a uznanie, że adresat decyzji nakładającej określone obowiązki nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym pozbawia stronę możliwości zaskarżenia decyzji, a to przemawia za uznaniem zaskarżonej decyzji za wadliwą.

Ustalenie więc przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie uwzględniło zatem okoliczności, że M. M. był jednocześnie adresatem obowiązującej decyzji z [...] r. nr [...], która na skutek umorzenia postępowania odwoławczego staje się decyzją ostateczną i wchodzi do obrotu prawnego. W tym kontekście należy odnieść się do regulacji przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt K.p.a. Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 1982 r. (II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5), w którym przyjęto, iż "Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji (...) może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 K.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.)". O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być: sytuacja gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2470/00, niepubl.).

O ile więc nie ma podstaw by prowadzić postępowanie wobec M. M., z uwagi na utracony przez niego status strony postępowania, nadal istnieje jego przedmiot tj. legalizacja zmiany sposobu użytkowania lokalu dokonanej niezgodnie z właściwymi przepisami prawnymi. W konsekwencji przyjąć należy, na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pk 3 K.p.a. z powodu utraty statusu strony przez odwołującego, który jest jednocześnie adresatem obowiązków określonych w obowiązującej wciąż decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.