Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Grażyna Radzicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 88/07 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 88/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992), Burmistrz Ż. odmówił F. M. prawa do zasiłku rodzinnego, wskazując, że ze złożonej dokumentacji wynika, iż przeciętny miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawcy za 2005 r. przekroczył dochód warunkujący przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. M. kwestionując sposób obliczenia dochodu rodziny na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że taki sposób przeliczania dochodu jest niekorzystny dla wielodzietnych rodzin.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając argumenty organu pierwszej instancji.

Na tę decyzję F. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując, że gdyby ustawodawca zróżnicował kryterium dochodowe w zależności od liczby członków rodziny, to zawarłby to w art. 5 ust. 1 ustawy, a nie przyjmował tylko jednej kwoty (504 zł) dla osoby uczącej się oraz dla rodzin. Interpretacja organów powoduje, że tylko osoba ucząca się może uzyskać maksymalny wzrost dochodu z 504 zł do 552 zł, zaś wraz ze wzrostem liczby członków rodziny obniża się dochód, jaki mogą uzyskać członkowie tej rodziny.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 88/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...], nr [...] i stwierdził, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego, w związku z czym "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji, w ocenie Sądu, przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zastosowana przez organy administracji publicznej interpretacja art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy takim rozumieniu powołanego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę.

Sąd podkreślił, że w związku z tym uznać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczy kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, pod warunkiem, że przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Natomiast w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w niniejszej sprawie miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 532,95 zł, a więc przekroczył kwotę 504 zł określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, lecz o kwotę niższą, niż 48 zł. Przekroczenie dochodu całej rodziny wyniosło 144,75 zł, a zatem więcej, niż najniższy zasiłek wynoszący 48 zł. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że wnioskowane przez stronę świadczenia nie mogą zostać przyznane. Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 5 ust. 3 w zakresie pojęcia "dochód rodziny".

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., radca prawny [...], wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz.992 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że dochód rodziny, o którym mowa w art.5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, to oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzający okres zasiłkowy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazany przepis wyraźnie stanowi o przekroczeniu dochodu rodziny, a nie o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, jak stanowi ust. 1 tego przepisu. Brak jest również odesłania do art.5 ust. 1 w tym zakresie, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zarówno w teorii prawa, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia językowa jest tym rodzajem wykładni, który ma charakter podstawowy, a odstępstwa od niej dopuszczalne są wyjątkowo i to wtedy, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego wyniku, to znaczy, gdy z językowego punktu widzenia możliwe jest co najmniej dwojakie rozumienie tekstu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. M. wniósł o jej odrzucenie i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że dochód rodziny, o którym mowa w art.5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

Wskazać należy, że przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego reguły wykładni systemowej nie pozwalają jednak na to, aby tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego przyjmować inne zasady ustalania dochodu niż te, które wynikają z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W przepisach tych jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. Tak też powinien być rozumiany dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3. Okoliczność, iż w art. 5 ust. 3 brak jest odesłania do regulacji zawartej w dwóch wcześniejszych przepisach nie może oznaczać, że art. 5 ust. 3 wprowadza regulację szczególną.

Za Sądem pierwszej instancji stwierdzić należy, że skoro wszystkie omawiane unormowania zawarte są w jednym artykule, to wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego przemawia za celowością takiej właśnie wykładni. Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 reguluje zasady ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy wykładni art. 5 ust. 3 dla określenia dochodu na rodzinę uprawniającą do zasiłku rodzinnego art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ma zastosowanie wprost. Nie można zatem przyjąć, że tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego przyjmuje się inne zasady jego ustalenia. Taka wykładnia jest sprzeczna z regułami wykładni systemowej, która nakłada obowiązek uwzględnienia całości rozwiązania prawnego, a nie wykładni przepisu w oderwaniu od kontekstu całego przepisu, a tym przepisem jest niewątpliwie przepis art. 5 ust. 1 lub ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie sposób również abstrahować od tego, że od dnia 6 lipca 2007 r. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747).

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ art. 203 i 204 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidują takiej możliwości.