Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2289/06 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentu uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/06, oddalił skargę J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentu.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 74 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D., reprezentowanego przez radcę prawnego K. P., z dnia [...], o przesłanie kserokopii wniosku A. K. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Powiatowego w Ż. z dnia [...] – odmówił wydania z akt sprawy kserokopii ww. dokumentu. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobligowany jest, w każdym stadium postępowania, umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W opinii organu strona postępowania nie może żądać, aby kserokopię wykonywał i dostarczał sam organ administracji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. D., reprezentowanego przez pełnomocnika, z dnia [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działając jako organ I instancji, nie wykluczył możliwości sporządzania przez stronę kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ale stwierdził jedynie, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych i doręczenia ich stronie.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. D., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazał, że mieszka w L., jego pełnomocnik ma siedzibę w Z. i osobiste stawiennictwo każdego z nich w siedzibie organu w W. w celu sporządzenia notatek i przeglądania materiałów byłoby dużym utrudnieniem.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z treści art. 73 § 1 k.p.a., nie wynika obowiązek organu administracji do sporządzenia i wydania z akt sprawy ksero dokumentów i jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to zatem, iż strona postępowania nie może żądać aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych, zaś organ ma jedynie obowiązek zapewnić stronie skorzystanie z takich możliwości, a uprawnieniem strony pozostaje jedynie domaganie się uwierzytelnienia wcześniej sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów tylko gdy uzasadni to ważnym interesem, jednak o to skarżący nie wnioskował. Sąd wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę miał na uwadze, iż skarżący był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika - radcę prawnego, który winien dochować należytej staranności w przekazaniu mocodawcy wiedzy o przepisach prawa i pouczeniu go o przysługujących mu uprawnieniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. D., reprezentowany przez radcę prawnego K. P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędna wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. i uznanie, że strona nie może żądać od organu przesłania kserokopii dokumentu, art. 8 k.p.a., gdyż odmowa przesłania kserokopii dokumentu nie pogłębia zaufania do organu Państwa, a także nie pogłębia świadomości i kultury prawnej obywateli oraz art. 12 § 1 k.p.a., gdyż taka odmowa przedłuża postępowanie przed organem administracji, zaś organ nie posłużył się możliwe najprostszym środkiem do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu dopuścił się błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Artykuł ten uchwalony był w momencie, gdy nie były jeszcze rozpowszechnione środki techniczne, jakimi dysponują organy w obecnym czasie, a zatem, zdaniem skarżącego, przepis ten należy interpretować rozszerzająco, ustawodawca uchwalając ten przepis nie znał bowiem osiągnięć technicznych, jakie mają zastosowanie dzisiaj. W ocenie skarżącego odmowa wydania dokumentu narusza zasadę szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego i powoduje przeciągnięcie w czasie postępowania. Skarżący wskazał, że powszechną praktyką w Sądach i w większości innych instytucji jest przesyłanie kserokopii dokumentów stronom. Z tych właśnie przyczyn niezrozumiałe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzone zaskarżonym wyrokiem, które powoduje, iż skarżący nie może w sposób szybki i wnikliwy realizować swych praw. Zdaniem skarżącego działanie organu jest w tym przypadku złośliwe i utrudnia działania strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w aspekcie przepisów art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.

Niniejszą skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 73 § 1, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu skargi.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym podtrzymał swoje stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy kserokopii dokumentu wskazanego w piśmie radcy prawnego K. P. – pełnomocnika J. D., z dnia [...]

Odmawiając wydania stronie J. D. kserokopii pisma wszczynającego postępowanie nieważnościowej w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi powiatowej na rzecz J. D., organ zajął stanowisko, że strona w myśl art. 73 § 2 K.p.a. nie może żądać, by organ administracji wykonał i przesłał jej kserokopię dokumentu.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu i powołał się na regulację art. 73 § 1 K.p.a., z której to, w ocenie Sądu nie wynika, by organ administracji zobowiązany był do sporządzenia i wydania stronie z akt sprawy kserokopii dokumentu. Z tej przyczyny strona nie może żądać by organ wykonał taką kserokopię i doręczył ją stronie.

W świetle powyższych okoliczności zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać zasadność zarzutu skargi kasacyjnej o wadliwej interpretacji przepisów art. 73 § 2 K.p.a. przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie wskazuje na prawo strony do wydania jej na wniosek uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt – o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Oznacza to, że nie każdy wniosek taki musi być zawsze uwzględniany przez organ, ale obowiązek taki po stronie organu powstaje wówczas, gdy strona wniosek swój uzasadni ważnym interesem. W przypadku skarżącego J. D., spełnienie tego warunku ważnego interesu nie może budzić wątpliwości jeśli się zważy fakt, że strona wnosiła o nadesłanie kserokopii wniosku złożonego przez A. K., wszczynającego postępowanie nieważnościowe, w sprawie zakończonej pozytywną dla J. D. decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu drogowego.

Organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania nieważnościowego był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., zaś pełnomocnik skarżącego J. D. prowadzi kancelarię radcowską w Z., a strona zamieszkuje w L. W tej sytuacji wniosek strony o nadesłanie odpisu jednego dokumentu, celem umożliwienia zapoznania się z jego treścią i zajęcia merytorycznego stanowiska jest uzasadniony ważnym interesem strony.

Należy w tym miejscu podkreślić obowiązek organów administracji wypływający z treści art. 10 K.p.a., który nakazuje im zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie wniosku strony i doręczenie jej kserokopii dokumentu umożliwiające pisemne ustosunkowanie się w sprawie, stanowi także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Niezasadna odmowa organu administracji wydania stronie kserokopii wniosku "o stwierdzenie nieważności decyzji", która w skutkach uniemożliwiła tej stronie ustosunkowanie się do żądania nieważnościowego A. K. – stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a.

Zasada zaufania do organów obliguje je do takiego prowadzenia postępowania administracyjnego, by to zaufanie pogłębiać wraz ze świadomością i kulturą prawną (art. 8 K.p.a.), art. 12 K.p.a. zaś wyraźnie wskazuje, że organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Skoro Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, który wydał postanowienie oparte na wadliwej interpretacji art. 73 § 2 K.p.a. z naruszeniem art. 8, 10 i 12 K.p.a. i oddalił skargę uczynił to z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Słuszność zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia jej uwzględnienie. Powołany na wstępie rozważań Sądu pierwszej instancji przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sprawowanie tej kontroli przed Sądem pierwszej instancji w myśl regulacji prawnej art. 134 p.p.s.a. wymaga, by Sąd ten nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi zbadał całościowo i wnikliwie czy zaskarżone orzeczenie organu administracji wydano zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stwierdzając zaś uchybienia zobowiązany jest uwzględnić je, mimo iż nie zostały podniesione w skardze. Wymogom tym nie sprostał Sąd pierwszej instancji.

Uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał także skargę. W myśl art. 188 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu.