Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. H., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w W. przy d. ul. [...] we wsi K. oznaczona nr dominialnym [...] gminnym [...]" nie spełnia przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz odmawiającą M. M. i J. H. przyznania odszkodowania za [...] części gruntu ww. nieruchomości, wchodzącej w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], i [...] z obrębu [...].

Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. Nieruchomość ta przeszła na własność Gminy W., a następnie zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 2004 r. L.dz. [...] stanowiła ona dawniej własność: K. J. S. co do [...] części, E., A., A., E. i N. M. rodzeństwa S. w częściach równych co do [...], E. E. J. co do [...] części, L. R. co do [...] części, I. H. co do [...] części i N. M. co do [...] części ze spadku po F. W. S. na wniosek z dnia 31 maja 1930 r., zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1931 r. i ze spadku po A. S. i E. S., na wniosek z dnia 25 marca 1938 r., zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1938 r., na mocy aktu kupna - sprzedaży z dnia [...] września 1938 r., zatwierdzonego orzeczeniem z dnia [...] października 1938 r.

Następstwo prawne po N. M. i I. H. – dawnych współwłaścicielkach [...] części przedmiotowej nieruchomości, M. M. i J. H. wykazali przedkładając prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Organ pierwszej instancji ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz załączonym do niej wydrukiem obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Działka o nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a władającym jest Zarząd [...] W. Pozostały grunt składający się z działek [...], [...], i [...] stanowi własność Miasta W., który na podstawie decyzji Związku [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Przedsiębiorstwa T. Obecnie użytkownikiem wieczystym omawianej nieruchomości jest B. Sp. z o.o.

W toku postępowania ustalono, że dawni właściciele nieruchomości hipotecznej nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W dniu 19 października 2005 r. M. M. wniosła o przyznanie odszkodowania za [...] część gruntu nieruchomości położonej w W. przy d. ul. [...] K. oznaczonej nNr dominialnym [...] gminnym [...]". W dniu 21 października 2005 r. wniosek o odszkodowanie złożył J. H.

Prezydent W. ustalił, że podczas działań wojennych 1939-1945 zabudowania murowane dwupiętrowe posadowione na omawianej nieruchomości zostały doszczętnie wypalone, a mury pozostały w dobrym stanie. Pozostałości zabudowań przeznaczono do rozbiórki. Zatem organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana w dniu 20 listopada 1945 r.

Organ podał, że nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż "Ogólny plan zabudowania W. z dnia 11 sierpnia 1931 r.", zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych, przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania. W ocenie organu, oznacza to brak jednej z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego organ orzeka o odszkodowaniu. W związku z faktem, że przesłanki przyznania odszkodowania za grunt muszą występować łącznie, organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia terminu pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością.

Prezydent W. podkreślił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za grunt [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. W. Nr [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz J. M., którego następcą prawnym jest M. M.

Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożył J. H., który zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że podstawowe znaczenie w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym właśnie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o spodarce nieruchomościami ma ustalenie dwóch kwestii, tj. ustalenie przeznaczenia działki przed dniem 21 listopada 1945 r. oraz daty utraty władania nieruchomością. Przy czym obie ww. przesłanki muszą występować łącznie, a brak choćby jednej z nich dyskwalifikuje prawo żądania odszkodowania.

Wojewoda [...] wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem tzw. dekretu [...]. Zgodnie z ogólnym planem zabudowania W. nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się w strefie [...], dla której przewidziano zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania. Plan ten zakładał podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszkalnego, nie wyszczególniając w ogóle dla zabudowy mieszkalnej charakteru budynków (jedno- czy wielorodzinnego). Zdaniem organu parametry te pozwalają ściśle określić charakter dopuszczalnej zabudowy, a w konsekwencji także przeznaczenie nieruchomości. Tabela zawierająca podział zabudowy miejskiej na 6 stref została opracowana systemem narastającym od zabudowy luźnej, niskiej 2-kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 90% powierzchni działki aż do zabudowy zwartej 6-kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 30% nieruchomości. Ten narastający układ tabeli pozwolił przyjąć, iż dolnym wskaźnikiem dla kolejnych stref jest zabudowa przewidziana dla strefy poprzedzającej. Organ wyjaśnił, ze przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne" ani też pojęciem "dom jednorodzinny". Wskazane w legendzie planu parametry wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż budynek jaki mógłby powstać na przedmiotowej nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania z 1931 r. musiałby posiadać 4 kondygnacje i zajmować 50% powierzchni zabudowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. H. zarzucając jej naruszenie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o zawieszenie postępowania sądowego, stosownie do art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. naruszają prawo wskutek błędnej oceny prawnej przyjętej w przedmiotowej sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wniosek o odszkodowanie został zgłoszony w stosunku do nieruchomości przy dawnej ulicy [...] w W. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że nie została spełniona pierwsza przesłanka, tj. możliwość zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym przed dniem wejścia w życie dekretu. Co do drugiej z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy organy administracji orzekające w sprawie zaniechały ustalenia czy właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organy orzekające uznały, że skoro przyznanie odszkodowania jest zależne od spełnienia obu przesłanek łącznie, brak spełnienia choćby jednej z nich uniemożliwia przyznanie odszkodowania.

Z oceną organu odnośnie do braku możliwości zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym przed dniem wejścia w życie dekretu, nie można się zgodzić. Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne" ani pojęciem "dom jednorodzinny". Mimo to nie sposób przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość nie mogłaby być przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. zabudowana domem jednorodzinnym. Z treści ogólnego planu zabudowania miasta W. z 1931 r. wynikało, że dla nieruchomości przy ul. [...] przewidziana była zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania. W ocenie Sądu, przy braku definicji legalnej domu jednorodzinnego w obowiązujących ówcześnie przepisach prawa budowlanego budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał plan zabudowania, mógł odpowiadać pojęciu domu jednorodzinnego rozumianego jako domu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono dopiero w późniejszym prawie (por. wyrok NSA z dnia 25.05.1999 r. sygn. akt IV S.A. 167/97 Lex nr 47347, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.06.2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 2194/05 Lex nr 219409, a także wyrok NSA z dnia 9.05.2007 r. sygn. akt I OSK 615/06 niepublik.).

Ponadto należy zgodzić się ze skarżącymi, że wskazania planu (zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania) oznaczały wielkości progowe, a zatem bez naruszenia planu możliwe było realizowanie budynków o parametrach mniejszych.

Ponadto przy braku zakazu zabudowy jednorodzinnej wykładni planu należy dokonywać z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, tj. ustalenia, czy w owym czasie na obszarze obowiązywania planu faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną (wyrok NSA z dnia 9.02.2007 r. sygn. akt I OSK 479/06 niepublik.).

Z dołączonych do akt sprawy materiałów dokumentacyjnych wynika, że przed wojną na przedmiotowej nieruchomości posadowione były zabudowania murowane dwupiętrowe. W ocenie Sądu nakładało to na organy obowiązek uwzględnienia tego faktu przy dokonywaniu wykładni ustaleń planu dla tego obszaru.

Bez takiej analizy za dowolny należy uznać pogląd o braku możliwości zabudowania przedmiotowej działki domem jednorodzinnym. Kategorycznie negatywne stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji obu instancji oznacza przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Dodatkowo należy wskazać, że organy orzekające nie zapewniły uczestnictwa wszystkim stronom postępowania. Postępowanie takie może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, a jeżeli oni nie żyją – to z udziałem ich spadkobierców, gdyż te osoby mają prawo do ubiegania się o przyznanie odszkodowania. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd oddalił wniosek M. M. o powołanie biegłego geodety w celu sporządzenia opisu graficznej części kopii fragmentu Ogólnego planu zabudowania W., gdyż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zawieszenie postępowania, gdyż organ nie wykazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], zostało wszczęte.

W konsekwencji należało uznać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącym skutkiem niewłaściwej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) oraz prawa procesowego. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.